劳动部关于贯彻实施《劳动法》的意见

劳部发[1994]358号

　　第八届全国人大常委会第八次会议审议通过的《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）将于1995年1月1日起施行。《劳动法》宪法为依据，以改革开放15年来劳动体制改革的实践为基础，按照发展社会主义市场经济，调整劳动关系的需要，对用人单位和劳动者的权利、义务、行为规范和法律责任都作了明确规定，是我国第一部综合性的劳动法律。《劳动法》的颁布实施，为保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度提供了法律依据，必将有力促进我国经济发展和社会进步。各级劳动行政部门一定要着眼于党中央提出的“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定”的大局，紧密结合当地实际，采取切实可行的措施，扎扎实实地抓好《劳动法》的学习、宣传、贯彻和实施。现就贯彻实施《劳动法》中的几个主要问题提出如下意见： 

　　一、关于促进就业。《劳动法》充分肯定了我国促进就业的成功做法，这对保障劳动者的就业权利，促进我国城乡劳动力资源的开发利用，推动经济发展将产生深远的影响。我国的劳动力资源十分丰富，而物质资源和资金相对短缺，劳动力供大于求的状况长期存在，因此，劳动就业必须积极争取各级政府的重视和有关部门的支持。要将促进就业纳入当地国民经济和社会发展计划，实行目标管理，层层落实责任。要制定相关的宏观经济政策，运用经济、法律和行政手段有效地控制失业率。要采取措施鼓励企业、事业组织、社会团体兴办产业，大力发展劳动就业服务企业，拓展经营，增加就业岗位，鼓励劳动者组织起来就业和从事个体经营实现就业。要大力发展就业服务事业，综合运用职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务企业等手段，发挥就业服务体系的整体功能，为城乡劳动者就业提供全方位服务。要抓紧研究制定保障妇女平等就业权利和促进残疾人、少数民族劳动者和退役军人就业的法规，实行相应的扶持政策，为其就业创造条件。 

　　为适应调整经济结构、建立社会主义市场经济体制的要求，劳动部门要积极支持、严格监督企业按照《劳动法》规定的范围、条件、程序裁减人员，落实企业用人自主权。同时，要采取措施，防止企业非法裁员。要及时向失业职工提供失业救济、转业训练、生产自救等项服务，促进失业职工再就业，切实保护劳动者的合法权益，保持社会稳定。 

　　二、关于用人单位与劳动者订立劳动合同。用人单位与劳动者通过订立劳动合同确立劳动关系是劳动制度改革的重要成果，这一制度从1986年起对国有企业新招职工实行以来，随着改革的深入发展，已逐步为企业和广大劳动者所接受。《劳动法》以法律的形式对此予以了确认，规定“建立劳动关系应当订立劳动合同”，同时规定了具体实施劳动合同制度的步骤由省、自治区、直辖市人民政府根据《劳动法》和本地区的实际情况制定，并报国务院备案。各地劳动部门应于今年底前制定出具体实施方案，报当地人民政府。条件成熟的要通过省级政府发布实施办法。鉴于我国目前两种用工形式并存的状况，原有的固定工也应通过签订劳动合同确认与用人单位的劳动关系。用人单位在与原固定工订立劳动合同时，应根据《劳动法》有关合同期限的不同规定，适当考虑他们在本单位的工作时间、年龄、身体、技术状况和当地就业状况依法做出合理安排，注意保护老、弱、病、残和女职工的利益。没有签订劳动合同的劳动者签订劳动合同，到1995年底，要达到80%以上。工作基础较好的省市要达到100%，个别确有困难的省市可根据当地实际分期分批实行，但最迟到1996年年底也要全部完成。

三、关于集体合同。集体合同是《劳动法》规定的一项新的法律制度，是调整劳动关系的一种新的机制。实行集体合同制度有利于从整体上维护劳动者的合法权益，发挥工会组织在稳定劳动关系中的作用。由于我国实行这一制度还不普遍，缺乏经验，所以，应逐步实行。目前，可以选择非公有制企业先实行，国有企业随着现代企业制度的建立也要逐步推行。当前，应抓紧建立健全用人单位的工会组织，有关部门要立足我国国情，认真研究社会主义制度下集体谈判的形式、手段，如何发挥工会、职代会的作用等问题，为实行集体合同制度创造条件。劳动部门要建立集体合同审查管理制度，认真及时做好集体合同的审查工作。 

四、关于工资。《劳动法》对工资分配的原则、水平、方式、最低工资制度、工资支付以及国家对工资总量的调控等都作了规定，并明确了用人单位依法自主确定本单位的工资水平和工资分配方式这一工资制度改革的方向和目标。各级劳动部门要认真贯彻《劳动法》有关工资的规定，进一步深化企业工资制度改革，加快建立适应社会主义市场经济体制要求的“市场机制决定，企业自主分配，政府监督调控”的工资分配新体制。当前主要应做好以下几方面工作：

一是结合建立现代企业制度狠抓企业工资分配自主权的落实。经国家批准股票上市的股份制企业和实行现代企业制度试点的企业，经批准可以试行遵循“两低于”原则自主确定工资水平的办法；具备条件的非国有企业，在劳动部门指导下，试行通过集体谈判决定工资水平的办法。

二是积极探索国家对工资总量实行调控的具体办法。目前，各地区、各部门要继续实行并改进、完善动态调控的弹性劳动工资计划与企业工资总额分类管理办法有机结合的调控机制。有条件的地区可以试行通过建立工资增长指导线制度，引导企业工资合理增长，通过征收个人所得税和管理国有企业经营者收入调控工资上限，通过最低工资保障劳动者工资下限，探索建立工资总量调控新机制。

三是积极稳妥地建立最低工资保障制度，保障劳动者的基本生活需要。最低工资的具体标准，由各省、自治区、直辖市人民政府根据《劳动法》规定的综合参考因素，结合本地区实际作出规定。今年年底前要制定具体标准报国务院备案。考虑到地区间的差别，每个省、自治区、直辖市可以制定一个，也可以制定几个具体标准。在《工资法》和《最低工资条例》未颁布前，劳动部1993年颁发的《企业最低工资规定》仍然有效，要继续执行。已经实行最低工资办法的要对照《劳动法》进行检查和完善。

四是督促企业做好工资支付工作，保障劳动者依法获得劳动报酬。针对目前部分企业存在拖欠职工工资的现象，各级劳动部门应会同有关部门，监督用人单位积极想办法支付职工工资。其中，对克扣和无故拖欠劳动者工资的私营和外资企业，劳动部门要责令其支付劳动者工资，并可责令其支付劳动者赔偿金。对确因非人为因素，生产经营遇到严重困难，不能按时足额支付劳动者工资的国有企业，企业主管部门和地方政府可采取银行贷款，财政贴息等办法，帮助企业支付劳动者工资。

五是继续深化企业内部分配制度改革，引导企业根据按劳分配原则实行多种分配形式，改进经营者收入分配办法；要进一步调整职工收入结构，使职工收入货币化、规范化；要发挥市场工资率对企业内部工资的调节作用，形成行业和企业工资标准，逐步废除国家统一规定的工资标准和与此相关的职工档案工资。 

　　五、关于社会保险。《劳动法》充分肯定了实行多层次的社会保险体系，社会保险基金逐步实行社会统筹等社会保险改革的成功做法和改革方向，规定了社会保险基金经办机构和监督机构的基本职责。各级劳动部门应坚定不移地按照《劳动法》的规定，继续推进社会保险事业，深化社会保险制度改革。当前应重点抓好以下工作：

一是按照《劳动法》的规定，尽快实现养老保险和失业保险的社会化管理。凡是应该参加而未参加社会保险的用人单位及其职工，必须限期参加。

二是加快医疗保险和工伤保险改革，继续开展生育保险改革的试点工作，争取在今后几年中逐步建立和完善医疗、工伤、生育保险制度。

三是继续深化养老保险制度改革，扩大覆盖面，巩固和发展养老保险社会统筹，逐步实行不分所有制，不分职工身份的一体化管理。

四是加快基本养老金计发办法的改革，建立定期进行调整的正常机制，争取在今明两年内全国普遍试行新的基本养老金计发办法。

五是加强社会保险基金管理，确保基金的安全，拓宽基金增值渠道。尽快建立健全社会保险基金监督组织。

六是加强社会保险的社会化管理服务工作。逐步实行养老金全额拨付和社会化发放，加快建立管理服务社会化的网络。

6. 六.关于职业培训。《劳动法》分别规定了国家、各级人民政府和用人单位发展职业培训事业，开发劳动者职业技能的职责。各级劳动部门要以贯彻实施《劳动法》为契机，全面推进职业技能开发事业的发展。

一是尽快建立和完善职业技能鉴定和职业资格证书制度。为此，要抓紧健全国家职业分类和职业技能标准体系。对技术要求高、社会通用性强、关系到国家财产、人民生命安全和消费者利益与身心健康的职业（工种）制定国家职业技能标准和职业技能鉴定规范，实行政府指导下的职业技能鉴定社会化管理，形成覆盖全社会的职业技能鉴定网络。

二是要认真执行对从事技术工种劳动者必须经过培训的规定，以劳动力市场需求为导向，以促进就业为目的，与劳动就业服务体系密切结合，深化技工学校、就业训练中心等各类职业培训实体改革。逐步形成以技工学校和就业训练中心为骨干，多层次、多形式，职前培训与在职培训相结合的、以初级、中级、高级工、技师、高级技师职业资格为培训目标的职业技能培训体系。使各类职业培训实体成为承担城镇后备劳动力、农村剩余劳动力、企业富余人员、转岗转业人员、军地两用人才以及残疾人培训等多种培训任务，多种功能的综合性职业技能开发基地。

三是要切实加强职工培训工作。通过开展岗位培训、技能竞赛、评聘技师和高级技师、表彰“全国技术能手”等措施，鼓励职工立足本职钻研技术业务，提高自身素质。四是要积极开辟经费来源，增加对职业技能开发的经费投入。贯彻谁受益、谁投资的原则，实现国家、地方、企业和个人分担费用。对无力承担本单位职工培训任务的中、小企业、事业单位，劳动部门可按国家规定收取职工教育经费，用于组织联合办学，或由地区公共培训机构承担其职工培训任务。另一方面，努力争取国家在提供贷款、制定免税政策等方面的支持。 

　　七、关于劳动安全卫生工作。《劳动法》把我国现行的劳动安全卫生规程和标准、女职工和未成年工保护、职工工作时间和休息、休假的法规纳入了法律规定，对延长工作时间作了限定，并新规定了带薪年休假制度。这些规定为规范安全生产和劳动保护的行为，保护劳动者在劳动过程中的安全与健康提供了法律依据。当前，安全生产面临着严峻的形势，伤亡事故频发，事故隐患多，劳动安全卫生条件不符合规定，职业危害严重，但这并未引起企业和有关部门的足够重视。随意延长工时，剥夺或减少劳动者的休息休假时间，忽视女职工和未成年工特殊保护，违章施工、违章指挥、违反劳动安全卫生规程在部分企业还严重存在。贯彻实施《劳动法》有关劳动安全卫生的规定应把解决上述问题作为重点，劳动行政部门要强化安全生产的综合和监察职能，加强执法力度，严肃事故查处，督促企业及其主管部门认真贯彻“安全第一、预防为主”的安全生产方针，建立健全安全生产责任制，完善特种设备、特殊工程、特种作业场所和特种防护用品的监督管理制度，严格执行“三同时”制度，加强对特种作业劳动者的培训，加强对事故隐患和职业危害的预防和治理，全面落实劳动安全卫生的法规、规程和标准。锅炉压力容器和管道工作要注意推广和运用先进科学技术，消除事故隐患，杜绝无证生产和制造，严禁违章操作。同时，深入开展安全生产的宣传教育，加强对职工的安全培训，提高全职工的安全生产素质。 

　　八、关于劳动争议处理。维护和发展用人单位与劳动者之间稳定和谐的劳动关系是《劳动法》的基本立法目的之一。《劳动法》对用人单位和劳动者的权利和义务、劳动关系的建立和调整都作了明确的规定。贯彻执行《劳动法》要从维护劳动关系双方，特别是劳动者合法权益出发，着眼于劳动关系的和谐稳定，为促进经济发展和社会进步服务。 

　　及时妥善地处理好劳动争议，是维护和发展稳定和谐的劳动关系的重要措施。各级劳动部门要充分认识当前劳动争议日益显性化的特点。根据《劳动法》和《中华人民共和国企业劳动争议处理条件》的规定，认真抓好劳动争议的处理工作，加强劳动争议处理机构的建设，完善劳动争议仲裁员、仲裁庭的办案制度。依法办好每一个案件，尤其要重视集体劳动争议的处理。还要结合协调处理签订集体合同争议，建立劳动部门行政协调劳动争议的机制，以适应劳动争议处理工作的需要。

九、关于监督检查和法律责任。实行劳动法律监督检查制度是实施《劳动法》的重要保证。各级劳动行政部门应认真履行《劳动法》赋予的监督检查职责。为此，县级以上各级人民政府劳动行政部门应尽快建立健全劳动监察体制。抓紧建立劳动监察机构，配备人员，完善工作制度，明确劳动监察的范围、程序、方式和重点。要逐步建立起劳动监察机构实施专门监督检查，政府有关部门监督，工会组织开展社会监督相结合的工作体制，劳动监察机构要将常规巡视与重点抽查、举报、专查等工作有机结合，逐步做到对违法行为及时发现，尽快查处，保证各项劳动法律、法规的贯彻执行和劳动力市场的正常运行。要把监督检查同劳动法制宣传和咨询服务活动有机结合起来，增强用人单位与劳动者的法制观念和自我保护意识。同时，要加强对劳动行政执法监察行为的监督，做好行政复议工作，监督执法人员依法行事，秉公执法。 

　　为保证《劳动法》的贯彻实施，《劳动法》对违反劳动法律、法规规定的用人单位和劳动者规定了应负的法律责任。》对违反劳动法》对违反劳动法律、法规规定的用人单位和劳动者规定了应负的法律责任。律、法规规定的用人单位和劳动者规定了应负的法律责任。这些规定对保证《劳动法》各项条款的正确执行，以及劳动行政部门履行监督检查的职责提供了法律保障。劳动行政部门作为主要的执行机关，肩负着重要责任，要积极会同有关部门，抓紧制定劳动监察处罚办法，培训执法人员，以适应开展工作的需要。 

　　十、关于完善劳动法律体系。《劳动法》是劳动法律体系中的基本法，》是劳动法》是劳动法律体系中的基本法，律体系中的基本法，要使其规定的各项基本原则得到很好地贯彻执行。还必须制定与之配套的《促进就业法》、《劳动合同法》、《工资法》、《安全生产法》、《劳动保护法》、《职业技能开发法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》和《劳动监察法》等单项法律和法规，形成完善的劳动法律体系。其中《社会保险法》和《安全生产法》今年底前要报送国务院审议，其余法律我部也将分期分批抓紧起草。各地应根据当地实际，本着成熟一个制定一个的原则，抓紧制定地方性行政法规和规章，特别是改革试点地区，劳动法制建设也应先走一步。通过努力，争取在90年代末大体形成适应社会主义市场经济需要的劳动法律体系。 

　　《劳动法》正式实行前，各地要对本地制定的有关劳动方面的法规、规章和政策性文件进行一次清理，凡与《劳动法》的规定相抵触的，应予修改或废止。