进一步完善我国养老保险制度的再思考

徐智华

一、我国养老保险制度的现状分析

进人9O年代以来,我国养老保险立法取得了飞跃的进展,养老保险制度改革有显著性进步。其一,扩大了养老保险的范围,城镇各类企事业单位和个体劳动者都必须建立基本养老保险制度；其二,拓宽了养老保险基金筹资渠道,由国家、用人单位和劳动者三方共同承担。我国的养老保险金制度将在建立基本养老保险制度的同时,鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。

新的养老保险制度的建立,无疑具有历史进步意义。但随着市场经济体制的发展,我国养老保险立法的步伐仍然是滞后的,不能满足其需要。我国现行的养老保险制度仍存在以下不足:

1.养老保险制度尚未统一作出法律规定,且立法滞后。我国目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的养老保险法律制度,保险费用的征缴、支持、运营、统筹管理也不规范；许多工作只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后,地方立法分散,统一的养老保险制度被分割。具体表现为,城镇养老保险立法的唯一依据是《社会保险费征收暂行条例》,《养老保险条例》尚未出台,而在《社会保险费征收暂行条例》的规定中,仅笼统抽象地规定了征缴养老保险费的范围,并未具体规定征收比例、享受条件、资金来源以及监督管理等内容,缺乏可操作性,由此导致养老保险的扭盖面小,保障程度差。目前在养老保险方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时,由于立法滞后,仲裁机构和人民法院无法根据有

效的法律规定对争议进行仲裁或判决,处于无法可依的状态。

2.享受养老保险权利的劳动者范围仍然狭窄。我国现行养老保险制度的砚盖面主要为城镇的各种企业职工,占我国总人口70%的农民仍然不在养老保障之内,迄今国家仍未通过立法建立农村养老保险制度。此种状况与我国《宪法》和《劳动法》规定的全社会劳动者依法获得社会保障原则相距甚远,与世界发达国家的“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比,我国的养老保障范围显得过窄和不合理。农民不能享受养老保险和国民待遇的实际间题亟待解决。

3.不能应对企业产权改革且成为沉重负担。随着我国企业产权制度改革的不断深化,不少县(市)所属的原国有、集体企业,乡镇企业大面积破产、买断企业产权或产权转让。原企业参保职工部分进人私营、民营企业或成为个体工商户,部分失业或外出打工,在职职工投保人数大幅度减少；离退休人员伴随着老龄化到来而逐年增多,养老基金人不敷出状况已经凸现。同时,养老费征收由原社会保险机构对企业法人转变为对职工个人和私营企业主,离退休人员管理由原企业管理转变为保险机构直接管理和社区管理。由此产生破产及买断企业原欠社会保险费无法清偿,破产企业原投保职工不知如何继续投保等问题,现行养老保险制度对上述新问题已是力不从心,成为产权改革的沉重负担。

4.养老保险实施机制较弱,法律的强制作用不能很好发挥。养老保障实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等。实施机制较弱,主要原因是法律中缺乏责任规范和制裁办法,目前最为突出的是对挪用、挤占、截留保险基金的行为得不到有力的惩治。用职工的“养命钱”盖房子、购汽车、吃喝送请等等应该受到惩治,但我国刑法第273条只规定了“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物,情节严重、导致国家和人民群众利益遭受重大损害的,对直接责任人员,处三年以上七年以下有期徒刑。”也就是说,我国刑法并未将养老保险基金列人特定款物的刑法保护之内。除此之外,拖欠养老费现象十分严重,最为典型的是部分破产企业无力清偿原拖欠的养老费以及破产买断产权后应缴的其他费用,破产企业将无法保证离退休人员的养老金按时足额发放,造成劳动者的权利落空。一些地方冒领养老金现象时有发生,追回冒领款困难。以前离退休人员由各单位负责管理,离退休人员死亡后企业政工部门要向社会保险机构呈报,不按时呈报的,社保机构可对企业罚款并责成追回。现在企业大量破产和买断了产权,原有的人员管理体系已打破,少数家庭困难或觉悟不高的家属,在离退休人员死亡后,几个月甚至几年不向社保机构呈报,仍从银行领取养老金,社保机构发觉后追款困难。

5.养老保险基金的保值增值渠道单一。

养老保险制度的核心间题应是基金充实问题。按过去的规定,养老保险金只能用于存人银行和购买国债。由于利息较高的国债在基金中的比率相当低,仅限于国家任务下达的项目,因此,基金大部分只得存人银行,鉴于目前我国银行的利息一降再降又加征利息税,导致养老保险基金取得的利息收人微不足道。上述两个方案对养老保险金的投资保值增值来说显然不够理想。仅仅依托这两种方法对养老保险基金进行保值增值,显然是不能满足养老保险的需要的。

6.养老保险资金缺口较大,且基金管理不规范。在过去的计划经济体制下,社会保障没有资金积累。近几年来,参加社会统筹的企业离退休人员每年新增200多万人,养老金支出数额越来越大。同时,由于养老保险夜盖面窄,因企业的经营状况不好而导致养老保险费收缴率低,没有实行全国统筹,地方之间的基金不能调剂,因此部分省市的养老保险基金有了支付缺口。尽管近几年来国家采取不少措施确保企业离退休人员养老金的发放,帮助地方解决拖欠养老金的问题,但一些地方仍有新的拖欠。按照国务院规定,基本养老保险基金要实行全额征缴,但目前部分地区仍实行差额缴拨的办法,造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象仍然存在。此外,省级地区间基金调剂受到了很大限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间,对于养老保险的责任划分也不够明确。

二、进一步完普我国养老保险制度的新构思

1.建立和完善养老保险法规体系,维护老年人的合法权益。我国现行养老保险制度的不完善是与国家养老保险立法不完善密切相关的。迄今国家对养老保险尚未单独立法,代而行之的是各种政策、暂行规定、通知、决定等低层次的行政法规模式,且经常变动的政策文件,缺乏整体性和权威性。导致养老保险制度的实施缺乏原则性的依据,不少退休劳动者的养老费用被拖欠,老年人的合法权益得不到法律维护,使(中华人民共和国老年人权益保障法》缺乏实施的物质基础。解决老龄间题,关键是完善养老保险立法、建立和完善养老保险法律制度。逐步建立符合中国国情的社会养老保障体系、老年照料服务体系,使老年人经济供养、医疗保健、照料慰藉、文化娱乐等基本得到保障,生活质量普遍得到提高。维护老年人的合法权益离开法律规制无疑是空谈。因此,建议新世纪初即将出台的(社会保险法》应对养老保险问题作详细明确规定。

2.农村养老保险可另行单独立法,建立家庭养老、土地保障与社会保险相结合的新型农村养老保险制度。我国有9亿农民,解决农民的养老保障问题刻不容缓,也是国家推行计划生育工作的重要保障。目前我国农村老人的主要生活来源是家庭赌养和土地收人。在农村实行农业经济结构调整和推行计划生育政策后,使得这两种养老保障方式的保障能力和保障的可靠性都发生了较大变化。首先,从家庭结构方面看,实行计划生育后,农村也形成了“4一2一1”的家庭结构,即一对夫妇要赌养4个老人,从目前农村的家庭收人和子女的赌养精力来看,都是难以满足老年人的养老需求的。其次从农村土地保障方式的变化看,国家在农村实行土地家庭承包责任制后,土地既是农民的生产资料,也是其生活资料。随着近年来农业生产资料价格上涨,使得土地的投人产出比例不断下降,加上人均耕地面积少,形不成规模效应,在许多地方农民种地亏损现象普遍存在,以此作为生活来源已是十分有限,农民年老丧失劳动能力后,仅依靠土地收人养老风险较大。因此,传统的家庭赌养和土地保障作为农民的养老保险模式显然已不合时宜,不能满足年老丧失劳动能力的农民养老需要。借鉴国外养老保险立法的成功经验和我国城镇养老保险的办法,在上述传统二结合的模式中,加人社会养老保险方式,实行家庭养老、土地保障与社会保险三种方式相结合作为农村农民养老保险制度立法模式,不失为一种较好的选择。鉴于城乡经济发展水平的差别,在一定历史阶段,城乡养老保险立法只能分别立法。农村养老保险立法模式的选择不同于城镇,在相当的历史阶段,选择传统土地保障、家庭养老与新建社会保险相结合的立法模式,是符合我国国情的。这个模式的建立,亚裕养老保险立法加以规制。建议国家以单独立法的形式,建立和完善农村的养老保险,将农村的养老保险纳人整个社会保险法制体系统筹规划。继续完善储蓄积累保险方式,为农民建立个人账户,个人交费为主,集体交费为辅,国家予以政策扶持,将个人和集体缴纳的保险费记人个人名下为个人所有,到退休年龄后根据个人账户的积累额计发养老金。同时,农村养老保险要实行市场化运营,符合规定的市场法人,依法开拓市场,提供优质服务,引导农民投保,国家对开展农村养老保险业务的保险公司应给予政策扶持和优惠。另外,国家荃本养老保险是城镇养老保险的组成部分,根据国民待遇原则,农民也是有权利享受的,国家财政对农村养老保险的支持也应是列人立法考虑因素,国家财政如何支持农村养老保险仍是一个值得探讨的问题。

3.重新设计退休年龄这一关键技术问题,以缓解老年高峰对养老保险制度的压力。现行养老制度中的退休年龄过早就是造成养老负担过重的重要问题之一。在新体制中,应尽可能解决这一问题。可以考虑将新制度的退休年龄规定为男65岁,女6O岁。基于中国目前就业压力较大等问题,可实施一个推迟退休年龄的计划过渡期,同时辅之以养老金调整机制,提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金；推迟退休者按比例增加养老金。过渡期结束后,只有达到法定年龄后才可以领取社会统筹体系的养老金。其他如养老金替代率设计、基金投资回报率确定等也需高度重视。此外,退休年龄的规定也不宜采取“一刀切”方式,即不分职业、学历,劳动者统一按到规定年龄实行退休。劳动者的学历、职业应列于新体制制定退休年龄的考虑因素范畴,脑力劳动与体力劳动之分,学历高低是影响劳动者享受就业和退休权的关键所在。按现行做法就业的最低年龄和文化水准限定为16周岁和初中文化水平,一个公民如果接受高等教育至获取博士学位,这将导致其推迟就业年龄十余年,减少就业经历十余年(和没有接受高等教育者相比较),采取“一刀切”规定退休年龄,将造成高素质劳动力的极大浪费,同时对高学历的劳动者来说也是不公平的。因此,建议新的养老保险立法将劳动者的学历作为参考因索来规定退休年龄,应比未接受高等教育者延长若干年。

4.养老基金的筹集途径可多样化。据有关部门预测,到2022年,我国基本养老金支出将达到在职人员工资总额的30%；2027年将超过35%；2033年将达到峰值39.2%。如果按服现在的筹资模式,届时能不能满足养老基金日益扩大的需求?企业还能不能承受日益加重的社会保险负担?这些间题应当引起人们的关注。虽然国家提出养老基金来源要多渠道,国家、企业和个人三方面要合理负担,但是,职工个人缴费比例已经提高到了8%,企业负担的比例普遗超过2O%以上,而国家只承诺“财政兜底”或“最后出台”。这表明,国家、企业、个人三方合理负担的机制还没有建立。按国家提出要坚持个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度,旨在通过设立个人账户实现部分积累,增强抗风险的能力。但由于退休职工根据个人账户计发的养老金要由企业和在职职工负担,而且随着经济发展而提高的养老金也要通过企业和在职人员缴费来提供,保险机构筹集的养老保险费大部分甚至全部发放给现有离退休人了,个人账户基金被统筹基金大量占用。这意味着个人账户与社会统筹相结合的制度难以坚持。实践证明,单纯依靠企业和职工缴费已无法满足日益扩大的养老金需求。

针对上述困境,学界有学者主张“费”改“税”,由社会保障部分筹集改为税务机关征收社会保险税。此举或许能强化征缴力度,但无法消除运行风险。因为费改税后仍是以工资总额作为计征对象,征缴难度仍没有减轻,且费改税并不等于建立了国家的投人机制,单一的筹资渠道仅能保发近期的养老金,做到部分积累是困难的。除上述因素外,用社会保障税收人建立个人账户,与税收的公共性质是相互矛盾的。费改税后,国家财政变成养老保险的直接主体,财政与社会保险制度相合并,是否会增加社会保险支出膨胀的风险,以及导致企业和个人更加依赖于国家财政解决问题的结果,确实值得深思而行。因此,有学者主张“费”加“税”。①不断扩大的养老金需求非单一计征对象就能解决间题,应当建立“费”加“税”的筹资机制,即在现行的筹资机制的基础上,通过立法强化养老保险费征缴力度,进一步扩大养老保险砚盖面；与此同时,尽快形成稳定的财政投人机制,将离退休人员随着经济发展而提高的养老金纳人财政预算。理由是“费”加“税”的实行,能够真正做到国家、企业、个人三方共同负担养老金。还可以抑制养老金的盲目增长,保持养老保险制度的长期稳定运行及使更多的职工受益于养老保险。除上述费改税、费加税集道外,建立多种筹资渠道来建立养老保险荃金,还可以从下列方面人手:国有企业公司化改制过程中的售股变现收人；中小企业拍卖、租赁的所得收人；国有房地产的出售、租赁所得收人；新增税收及调整财政支出结构的节余部分；政府发行特种债券的收人；其他收人手段,包括发行彩票等方法多方面筹集资金。

5.以法律手段解决保险金的支付风险问题及健全社会保障的司法机制。导致养老保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡,特别是保险费不能及时足额征缴。我国的保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来,国家为了保证养老金的发放,从中央财政拿出儿百亿元借给地方政府,地方财政也相应拿出一定数额的资金,但这笔钱仅仅能支持当年的养老金发放。这种状况长期下去,国家和地方财政是很难支撑的。保险基金的支付风险问题,其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险,所涉及的是百姓的闲钱；而保险基金的支付风险,所涉及的却是百姓的保命钱,严重影响着社会的稳定。必须通过立法解决保险费的收缴问题,加大强制收缴保险费的力度,对欠缴、拒缴保险费的,追究相应的法律责任。这是强化保险费的收缴功能、达到保险基金收支平衡、防范保险基金支付风险的重要法律对策。

建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭,专门从事审理劳动和社会保障争议案件,使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后,可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式,建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件,应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金,贪污、挪用、侵占保险基金的行为人,应当依法分别迫究其行政贵任、民事责任和刑事责任。现在,有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭,对欠缴保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费,对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁,充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性用。

完善我国的养老保险制度,除上述思路外,我国还应适应确定的规则调整中国社会保险业的相关制度。如中国加人确叮0之后,有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进的策略进行,应开展企业补充养老保险经营业务,同时鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务等等。

载《财政研究》２００６年第４期，此为节选，隐去注释及参考文献，完整版请于CNKI数据库下载