养老保险基金营运立法问题研究

                                               徐智华

内容摘要:本文从我国社会养老保险基金管理现状分析入手,对当前我国社会养老保险基金投资经营主体缺位、经营者权责不清、经营规则不明等立法不足进行了分析,同时借鉴英美等国家近年来养老保险制度改革的经验,对我国养老保险投资经营立法提出建议。

关键词:社会养老保险基金;投资经营;立法完善 

一、养老保险基金管理亟需立法规制

据世界银行统计,1990年60岁以上人口在整个人口中的比例,亚洲平均为6.8%,而中国为8.9%,2010年我国的这一比例将达到12%,到2026年,将达到18%,届时全世界将有1/4的老年人集中于中国。如此大规模老龄人口的出现,既反映了我国养老保险工作的严峻,同时也从侧面表明了我国社会养老保险事业的重要性。目前,包括中国在内的世界各国都面临着社会养老保险基金存在巨大缺口的严峻事实。以美国为例,至1992年,美国已积累了29080亿美元养老保险基金，但当时美国总统里根也不得不承认:“十年的通货膨胀耗尽了它的储备。”近年来,这一趋势也丝毫没有得到扼制的征兆。据美国媒体报道,如果保持现有的社会保障制度,那么它将在2012年出现赤字,到2029年就要破产。其基金缺口程度可见一斑。从我国国内的统计数据来看,形势也不容乐观:我国现行社会养老保险体制已从现收现付转为部分积累并引人个人账户,但在这一转变过程中,将会出现对新制度实施前参加工作的中老年职工的个人账户存在隐性债务问题,这部分隐性债务使得该部分职工的个人账户为“空账”,且此种情况将延续20年以上。而在另一方面,我国60岁以上的老龄人口却以每年400一500万的绝对净值递增。面对种种问题,各国政府纷纷不遗余力地采取新举措,对现行社会养老保险制度进行改革,我国政府也不例外。在解决社会养老保险资金来源问题上,不仅一改过去企业全部负担缴付方式,成功实现企业、个人、国家三个方面共同负担养老保险费这一新模式的转型;同时,在实现现有社会养老保险基金保值增值的问题上,国务院也出台多项政策,不断扩大社会养老保险基金参与资本市场行为的范围。早在1997年7月16日,在《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中就明文规定要加强对养老保障基金的管理,允许“基本养老金除预留相当于2个月的支付费用外,应全部购买国家债券和存人专户”。其在实际运作中,及至2002年,改革社会养老保险基金运营方式的步伐进一步加快:中国证券监督管理委员会于2002年作出明文规定,允许社会保险基金进入证券市场,参加各种重大资本活动,允许社会保障基金申购上市A股新股或投资已上市的封闭式基金。及至2002年3月,社会养老保险基金参与申购发行的第一只A股股票“中石化”成功上市,人们似乎看到了社会养老保险基金以人市为契机,成功走上了保值增值良性发展道路的曙光。然而事实并不十分乐观:随着我国证券市场监管力度的加强,首只社会养老保险基金参与申购发行的A股股票“中石化”其股价长期徘徊在发行价以下。换言之,全国已参加养老保险基金的10367万职工的个人账户2001年全年不但没有保值、增值,反而呈“缩水”状态。更为严重的是,由谁负责社会养老保险基金的投资运营?由谁负责决定基金的投资方向、投资比例?谁对投资失误负责?对于这一系列问题,我们似乎无从找到法律依据。因此,社会养老保险基金的管理巫需立法进行规制。

二、养老保险基金投资经营立法面临的挑战

1、养老保险基金投资经营主体的法律定位。

现实中社会养老保险基金经营管理主体呈“缺位”状态。近年来,国家积极改革社会保障行政管理机构的体制,以达到精简规模、节约费用和提高效率的目标。及至1998年,我国中央政府更是直接设立劳动和社会保障部,统辖管理全国的社会保障工作。理论界也对社会养老保险基金的管理模式提出了四套方案:即由社会保障局成立资金运营机构管理;由社会保险银行管理;由投资基金管理公司管理和由人寿保险公司经营管理。但无论上述何种方案,几乎都混淆了这样一个概念:即养老保险基金的行政管理主体与养老保险基金的投资经营主体是两类不同性质的主体。前者是履行养老保险基金收缴发放管理和监督职责的行政机关。其职责是管理社会养老保险基金的收缴,决定管理机构的设置,统一制定社会养老保险的标准并作适时调整,对各部门职能分工合作进行组织协调,对各部门履行社会养老保险职责情况进行及时监督。后者是实现基金保值增值的盈利性机构。其任务是对社会养老保险机构委托其经营的社会养老保险基金进行资本运作,通过合理分配基金投资到赢利型金融投资项目(例如股票、期货等)和保值型金融投资项目(例如债券、银行存款等)之间的比例,实现社会养老保险基金的保值增值的目标。同时,其自身作为独立经营的经济主体,也实现获取相应报酬和收益的目标。这种区分,既可以明确两类不同机构的职责范围,避免养老基金财务制度陷人体制混乱危机,也是保证两类机构在法定职责范围内最大限度地发挥职能的需要,同时,对于充分实现基金的保值增值目标也是极有裨益的。社会养老保险基金投资经营主体立法的另一个问题,是该主体的法律地位问题。对该类主体的性质如何界定,我国尚无明文规定。在实际运作中,社会养老保险资金的经营管理呈现出“政出多门”的状况。我国虽然已设立了劳动与社会保障部,但其只负责全国范围内统一的职工基本养老保险的统筹管理,而对于其他部门的养老保险问题，仍由各部门分别负责管理。具体来说,行政机关干部养老保险由人事行政部门负责,企业职工的养老保险由人民保险公司负责,农村社会养老保险由民政部门负责,而普通公民个人储蓄性质的养老保险由保险公司负责。财政部门又内设专门机构,对社会保险基金进行监督管理。可见,负责社会养老保险工作的行政部门包括劳动和社会保险局、人事、民政、财政等众多行政部门。如此众多的行政部门参与社会养老保险基金的实际运作,导致以下两大缺陷:其一,行政行为与经济行为不分。这主要体现为社会保障(特别是社会保险)机构集政府行政管理行为与社会保障基金的管理、运作等经济行为于一身,既是基金的管理、运作者,又是政府监督者。社会保障机构既负责制定政策、法规,又负责保障基金的管理、运作,还可以提取大笔的管理费。社会保障行政行为与经济利益挂钩,是产生相互磨擦的主要根源。其二,社会养老保险的社会化管理和服务进展较慢,职工的生、老、病、死、残等大量的事务性工作基本上仍由企业承担,“交了钱,事还得自己办”的现象普遍存在。

作为履行养老保险基金保值增值职责的机构,其性质界定为盈利性的企业法人为宜。具体来说,社会养老保险基金经营机构应具有以下法律属性:一是该类机构具有私法人属性。其在进行市场投资活动时,与其他民事主体一样,同样要遵循意思自治、等价有偿等原则,即社会养老保险经营机构并没有因为其经营活动带有一定公益性目的而使自身主体身份具有某种特殊性。这是由于该类机构同其他民事主体平等从事民事行为的特性所决定的。二是该类机构具有营利法人属性。该机构作为独立经营、自负损益的经济主体,其在实现社会养老保险基金的保值增值的任务时,还同样需要解决自身维持经营、获取收益的问题,这决定了养老保险经营机构与其他营利法人性质上并无不同。

2、养老保险基金经营机构的权责界定。

前文已述,社会养老保险基金经营机构属于盈利性企业法人。但这并不能否定社会养老保险基金经营机构因其与社会成员的公共利益联系密切而被授予某种公共行政职能的一面。换言之,该类经营机构本质上属于私法人,但由于其负责经营的是关系到国家每一个参加养老保险制度的职工的养老保险金,其自身经营的好坏,直接关系到整个社会保障资金是否充足的问题,因而自然又具有一定的实现社会保障的行政职能的色彩。虽然我国当前立法中尚无相关规定,但从法理角度分析,我国社会养老保险基金经营机构以设立国有独资公司的形式为适宜。当前,在我国社会养老保险基金收、支、管、投、用相分离的管理机制还未真正建立起来,基金筹集缺乏强制性,支出和投资运营缺乏必要的监督制约。由于缺乏必要的法律制约和征缴手段,近年来社会保险基金的收缴越来越困难,收缴率逐年下降。据原劳动部统计,1992年收缴率为94%,1993年和1994年分别降至92.4%和85%,有的地方尚不足80%,个别省份人不敷出的现象增多。同时,由于除职工基本养老保险由全国统筹之外,其他社会养老保险基金基本上由各级各类社会保险机构按性质分别管理。加上各项法律、法规和管理办法不健全,监督不力,造成挪用社会养老保险资金用于修建楼、堂、馆、所,购买豪华汽车和大吃大喝,甚至贪污、浪费的现象时有发生。由于保险基金结余大多是由各部门分别主管,所以资金的综合利用效率不高,保值增值的目标更无从谈起。

笔者认为,依我国《公司法》规定,国家授权的投资机构和国家授权的投资部门有权设立国有独资公司。因此,应该以立法形式,明确委托方即国家社会养老保险主管机关的监督和控制权利,保证该类经营机构完成国家养老保险主管机关规定的职责:即接受中央社会养老保险基金主管机关的委托,在法律规定和委托机关授权范围内,经营社会养老保险基金并负责该基金的投资运营。另外,我国也亟需对受托管理养老保险基金的组织规定其法定权利,该类机构作为依法设立的国有独资公司,也应该依《公司法》享有法定的权利:实行董事会领导下的经理负责制;按照经济自主原则,自主决定公司规模、人员编制及分支机构或办事处的设立;同时,依据效益最大化的原则,自主决定受托管理的社会养老保险基金的投资方向、模式、各种投资比例的组合,在保证养老保险基金的保值增值前提下自由决定收益的分配方案。

3、养老保险基金经营机构投资运营的立法规制。

与其他金融资产一样,养老基金也将面临诸多投资风险,利率的下降、通胀率的上升都会使社会养老保险基金的实际价值“缩水”,使其实际购买力下降。因此,养老保险基金只有通过有效投资,获得稳定持续的投资回报,使基金资产不断增值,才能有效克服以上两种潜在威胁。依照一般投资理论,投资结构多元化,是有效规避投资风险,实现有效增值的重要途径。而早在1993年劳动部颁布的《企业职工养老保险办法》已规定:“各级社会保障机构对历年滚存结余的养老保险基金在保证各项离退休费用正常发放六个月的需要,并留足必要的周转金的情况下,按照安全有效原则,可运用一部分结余资金增值”。及至2002年初,首只由社会养老保险基金参加申购发行的A股股票上市,叩响资本市场的大门,其中间经过漫长的八年。目前,我国绝大多数社会养老保险管理机关仍将大部分结余的养老保险基金存入银行以取得利息或购买国债。银行存款和国债都是以单利计算的,而通胀率则是以复式计算的。两相比较,可以说,我国社会养老保险基金的总价值一直都处在“缩水”状态。
  为何我国社会养老保险基金进人资本市场的进程如此举步维艰?即使社会养老保险基金成功进人资本市场,为何又未能实现人们所期盼的保值增值效应,反而使社会养老保险基金总量不断减小?究其原因,大致有以下几个方面:一是社会养老保险基金自身运作有一定特殊性:即社会养老保险基金运营坚持安全性和盈利性双重原则,其既要保证对即期的离退休职工有足够的支付能力,又要努力实现基金实际购买力的保值增值,其自身的特点决定了其运营的难度。二是我国金融市场不完备导致社会养老保险基金的投资结构单一,主要以购买债券和银行存款作为投资形式。单一投资形式可以保证资产本金的安全性,但资产增值潜力较小,抵抗通胀率上升造成的实际价值“缩水”的能力也就大打折扣。三是养老保险基金投资运营规则不明。当前我国尚未出台有关社会养老保险基金经营机构责任权限、基金投资结构中安全性投资与盈利性投资之间比例的规定,有关养老保险基金运营中资产管理与负债管理的规则和基金运营的财会规则的规定也是屈指可数。在此种情况下,基金的实际控制机关对基金运营采取了“宁可无过,不可有错”的原则,使基金运营活力明显减弱。因此,必须尽快出台有关社会养老保险基金投资运营规则的相关立法,引人竞争机制,使社会养老保险基金运营机构既有动力又有压力,使基金经营机构摆脱官僚主义作风,提高基金运营机构的商业经营效率。同时,只有以法律的形式对基金经营机构的责任权限、投资组合比例、投资活动与负债管理规则和财会制度都加以严格规定,才能保证养老保险基金投资目标的实现。

三、英美等国家近年来养老保险改革主要趋势及对我国的启示

1.英国“福利型”养老保险制度改革的主要趋势。

号称福利国家的英国自70年代以来,出现了对福利国家理论的信任危机,以及社会保障财政的危机,整个社会保障体系受到很大冲击,体现在整体保障制度(含养老保险)和给付水准都大幅度降低。如把社会保障支柱之一的家庭津贴列人削减范围,即把第一子女从家庭津贴中排除在外,同时把家庭津贴作为课税对象;把原来作为“安全网”的“国民扶助”改为“补充给付”,形成“家庭所得补充制度”(FIS),并把扶助对象限定在周劳动时间30小时以上的劳动者范围之内。上述措施对养老保障的冲击也是较大的。近几年来,英国为完善本国的养老保险制度,采用了许多改革举措,其“福利型”养老保障模式变革的主要趋势体现在以下几个方面:①增收节支,提高社会保险税率,增加养老保险基金来源。②彻底改革养老保险制度,确保公民过上更有保障的退休生活,恢复国民对养老金制度的信心。③养老保险项目实行私有化,强调雇主的责任,改变国家统一付费的体制。④规范养老保险在内的社会保障管理体制,打击和防止福利欺诈。

2.美国养老保险制度的主要发展趋势。

美国型的社会保障,主要是通过自由竞争和经济增长,扩大第一次所得分配,以此来确保国民生活的安定和社会的保障。美国型的养老保险制度经历了两个阶段:第一阶段是养老保险制度的建立阶段(1935一1939年),国家以颁布《社会保障法》的形式建立了养老保险项目,实行“筹资对应主义”,即给付与筹资对应。第二阶段是(1939年一至今),它的标志是1939年修改《社会保障法》,从而使社会保障的给付部门扩大,养老保险扩大到老人的健康保险也包含在内。此阶段强调“需求对应主义”,即给付与需求对应,从而使给付水准有了逐年提高。美国型的养老保险有以下特点:①联邦政府对养老保险基本不提供财政援助,它的意图显然是强调水平性(或时间性)的再分配;②迄今仍未建立一般通用的以全体老龄者为对象的老龄年金制度。进人21世纪,美国的养老保险制度的变革主要有以下发展趋势:①养老保障机制多重化。突破由政府履行保障职能的单一保障方式,以私营保险为主、政府保险为辅、自愿性保险为补充,组成多重保障机制。在管理体制上则采取以政府管理与私人管理相结合的强制性和竞争性相混合的管理模式。养老保障私营化。政府通过立法,实施各项免税优惠政策,加强对私营社会保障业的管理,促进私营社会保障市场的发展。③年金保险储蓄化。强制性储蓄和自愿性储蓄相结合的职业年金保险将成为未来美国养老保险的主要模式。④弹性退休制度将取代强制退休制度,劳动者在70岁以前,仍有权继续就业。

3.新世纪新加坡公积金制度面临的挑战。

新加坡的公积金制度实施40多年来,己完全实现了规范化和法制化,参加这项制度的人口占总人口的2/3以上。新加坡的中央公积金制度在取得巨大成功的同时,也面临诸多方面的挑战:①该制度只具有强制储蓄性质,缺乏互助、互济、分担风险的功能,社会化程度低。②养老金种类单一,缺乏多层次的保障体系,在国家经济不景气时,养老金的支付面临着困难。③过度的储蓄导致需求不足,经济衰退。④雇主缴纳高额保费,企业负担重。新加坡公积金的缴费率随着社会保障功能的扩展和工资水平的提高而不断攀升。雇主将所缴纳的公积金计人产品成本,成本升高,削弱了产品的国际竞争力。⑤中央公积金制度拉大了社会收人分配的差距。该制度在使一些人的福利变得更好的同时,也使另一些人的福利相对来说变坏。对此,新加坡政府正在制定面向21世纪的社会保障制度改革方案,如:扩大养老金来源,鼓励国民参加商业人寿保险;增加新的公积金投资计划,适当扩大投资范围,拉动消费需求;在不影响中央公积金制度的实施情况下,适当降低总投保费率,减轻企业负担,提高产品的国际竞争力等。综上所述,各国养老保险法制化都走过了一个相当长的历史时期,各种养老保险模式在当代经济发展的过程中,已经显露出各自的利弊。为适应各国经济发展的要求,各国都在进行养老保险制度的改革。改革的重点主要包括:①受世界性人口老龄化的影响,在养老保险上,进行着两种不同的改革:一种是延长退休年限,以增加养老金供款数量;另一种是提前退休,以减轻就业压力;②在养老保险资金筹集模式上,也在相互比较与吸收借鉴,完善适合自己国情的筹款和供款模式;③为正确处理经济发展与社会保障的关系,各国在养老保险资金的筹集上,都在开始考虑减少国家责任,增加个人自我保障责任的办法。根据我国国情,我们可以从英、美及新加坡三个国家的养老保险制度改革中吸收经验,得到如下启示:①我国的财政支出方面早已有危机也应减负;②我国职工的退休年龄应适当延长,不同性质的劳动者不应“一刀切”规定退休工龄,性别也不应是退休年龄的考虑因素;③养老金的筹资模式必须拓宽渠道;④多层次养老保险结构中,劳动者个人的自我保障责任应适当增加等。

四、完善养老保险基金投资经营立法的思考

1.科学界定养老保险基金经营机构的性质。

坚持养老保险基金的行政管理与其投资经营相分离原则,实现由专门机构完成基金的运营任务,这对明确养老保险基金投资主体的独立法律地位是有益的

2. 明确养老保险基金经营主体投资经营目标。

我国当前养老保险基金的资金筹集采取的是双层模式:由企业和职工定期缴纳社会养老保险费形成的“基本社会养老保险基金”,构成了第一层次的社会养老保险基金;由企业自愿出资和个人储蓄为主要资金来源的“补充养老保险基金”,构成了第二层次的社会养老保险基金。应该说,这两个层次的养老保险基金,其担负的经营目标是不一样的:第一层次的基金履盖面广,资金总量大,资金运营风险大,因此在立法中设计基金管理目标时,应坚持“安全性第一”的原则,严格规制其市场经营活动,对该部分社会养老保险基金的投资经营,应以保证资金的安全性为目标,即保证有健全的机制能对基金从收缴到经营管理的全过程进行有力监督。对于第二层次的保险基金,其本身具有因行业、地域而有差导,参加这类养老保险也大多是本着白愿原则进行的。资金营利性特征明显,资金增值潜力大。因此,在立法中设计其经营管理目标时,应鼓励其发挥“盈利性”目标,允许其参与资本市场的重要活动,放松对其投资结构、投资方向、保值型投资和收益型投资之间的比例等方面限制,以保证该部分养老保险基金充分实现保值增值的目标。

3.完善养老保险基金投资管理规则。

  应尽快制定《社会养老保险基金管理法》和《社会养老保险基金投资经营法》,具体来说,可以参照《商业银行法》的规定,明确规定以下投资运营规则:(1)对投资机构严格规定其责任权限,如应履行国家各项投资法令、保证投资项目风险最低义务,对投资活动承担的各项经济与法律责任;(2)规定投资期限的搭配,投资最高限额、投资准备金的规模与安全警戒线确定等各项具体投资规划,流动准备金与总准备金限额;(3)投资收益数额与税额分配确定以及投资优惠条件;(4)资产管理与负债管理规则;(5)养老保险基金运用的财务会计规则。

载《湖北财税（理论版）》2002年第6期，此为节选，隐去注释及参考文献，完整版请于CNKI数据库下载