落实年休假被作为“反内卷”的措施之一。《最高人民法院〈关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）〉（征求意见稿）》第5条对年休假工资报酬采取特殊时效，然而该规定因违背义务人保护之目的而在理论和实践上都面临挑战。“年休假”是“未休年休假工资报酬”的制度前提，但“年休假”给付不直接，必然转换为“工资报酬”给付，并且“未休年休假工资报酬”可分为不同类型。因此，需建立区分不同情形适用仲裁时效制度。一是区分“年休假”和“未休年休假工资报酬”。二是区分100%的正常报酬和200%的加付部分，前者适用一般时效，后者则需区分情况。三是区分不同类型的“未休年休假工资报酬”，其中，用人单位不安排休假的工资报酬，由劳动行政监察介入处理；用人单位不安排且劳动者同意的工资报酬直接转化为金钱之债；用人单位安排但劳动者书面提出不休以及不能休的工资报酬适用特殊时效。

2025年国务院《政府工作报告》明确提出，“综合整治‘内卷式’竞争”，并将“落实和优化休假制度”作为“反内卷”的措施之一。随后，多个政府部门和企业纷纷出台相关措施，推动“减少加班、正常休假”。年休假作为休假制度的重要组成部分，在2007年确立之初，就被作为维护职工权益、推动消费升级的重要举措而寄予厚望。然而，该制度的实施效果并不理想。因此，司法部门以及部分学者意图将年休假工资报酬仲裁时效一般时效变为特殊时效，加重用人单位职工未休年休假的成本，进而“倒逼”用人单位让职工休年休假。如2023年12月12日，最高人民法院公布的《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第5条对未休年休假工资报酬采取特殊时效。笔者以为，该观点将年休假制度实施效果不理想简单归因于用人单位。未休年休假工资报酬的仲裁时效适用应该厘清以下三个问题：（1）理论上，“年休假”与“工资报酬”的性质为何?二者是何种关系?（2）规范上，“假（年休假）”如何转换为“钱（工资报酬）”?不同情形下转换的“工资报酬”的性质是否有差异?（3）实践中，制度运行环境如何系统性影响制度效果，将制度效果不佳归因于用人单位后需评估特殊时效适用可能导致哪些问题?本文将在厘清上述三个问题的基础上，对“年休假”“未休年休假工资报酬”及其不同类型予以区分，进而明确相应的仲裁时效适用。

《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》）第27条规定劳动争议仲裁的一般时效和特殊时效的区别在于：（1）争议请求事项不同，前者适用于劳动报酬之外的其他争议，后者适用于“拖欠劳动报酬”争议；（2）时效的起算点不同，前者采取主观主义，从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日开始计算；后者采取客观主义，从自劳动关系终止之日起开始计算。制度改革具有系统性，涉及多方面，《征求意见稿》第5条规定年休假工资报酬适用特殊时效的改革与制度的体系性存在一定张力，可能存在以下困境：

（一）与时效制度义务人保护目的存在冲突

时效，是尊重持续一定期间的某个事实状态，使与该事实状态相符的权利关系能够得到确定的制度。该项制度有取得时效和消灭时效两种形态。仲裁时效属于消灭时效，即权利人一定期限不行使权利导致权利灭失。《〈德国民法典〉立法理由书》就消灭时效指出：“消灭时效之要旨，并非在于侵夺权利人之权利，而是在于给予义务人保护手段，使其毋需详察事物即得对抗不成立之请求权。消灭时效乃达到目的之手段，而非目的本身。”因此，时效制度具有平衡权利人和义务人的目的：一方面，督促权利人积极行使权利；另一方面，则是保护义务人因为权利人长期怠于行使权利，而在证据保管等方面负有过重的责任。“从时间角度出发，债权人必须同样考虑时间因素对债务人履行所负担给付的影响。如果债权人可以不受时间限制而近乎永久性地随时要求债务人继续履行，则显然违背了诚实信用原则，并严重损害了债务人的利益。所以，就主张自己的债权，债权人在时间方面负担对己的消极义务。”

然而，基于劳动者倾斜保护的价值，《劳动争议调解仲裁法》第27条第4款关于特殊时效的规定，强调保护权利人（劳动者）利益，我们将仲裁时效由《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）的“六十日”延长至《劳动争议调解仲裁法》的“一年”，并且在此基础上，通过改变“拖欠劳动报酬”争议时效起算点，进一步延长时效，这与域外国家普通时效呈现的缩短趋势背道而驰，忽视了时效制度义务人（用人单位）保护的作用，使得用人单位工资清单等证据保管负担与法律规定冲突。《工资支付暂行规定》第6条第3款规定：“用人单位必须书面记录支付劳动者工资的数额、时间、领取者的姓名以及签字，并保存两年以上备查。”根据该规定，用人单位对于工资支付凭证只负有2年的保管责任。按照《征求意见稿》的规定，如果劳动关系存续时间较长，用人单位需要长期保管劳动者的休假记录以及未休假的工资报酬支付清单，负有较重的证据保管和举证责任。

（二）与司法裁判的稳定性存在冲突

裁判口径的稳定性有助于提升司法公信力，维护司法权威，指引公民知法、守法。实务中，多数地方劳动争议仲裁委员会和法院采取一般时效路径，即将未休年休假工资报酬视为“法定补偿”，适用《劳动争议调解仲裁法》第27条第1款规定，“仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算”。2015年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（五）（征求意见稿）》第85、148条规定未休年休假工资报酬不属于劳动报酬，适用一般时效。

《征求意见稿》关于年休假工资报酬仲裁时效的司法裁判口径的改变，可能影响司法的稳定性。一是对此前主张权利而因过时效未获支持的劳动者欠缺公平。如山东省法院原来也采用一般时效路径，然而，2023年山东省高级人民法院审监三庭发布《关于审理劳动争议案件若干问题的解答》第20条却由一般时效路径改为特殊时效路径，司法裁判口径的改变可能影响其社会效果。二是对企业而言，将极大地增加管理实践和制度改革的成本。企业等用人单位基于一般时效路径的裁判口径形成了相应的管理惯性及其制度，在裁判口径改变之后，需要从制度到管理流程方面作相应的变革，支付相应的改革成本，若继续此前的一般时效路径，则需承担败诉的后果。

（三）与我国年休假制度生产优先的传统存在冲突

“基于社会政策考量而免除劳动者劳动义务往往是多种因素综合平衡的结果，这就决定了其休假目的并非单一，支撑其正当性的理论也非唯一，利益权衡不应限于劳动者和用人单位之间。”因此，除了休息权说和劳动力维持培养说之劳动者保护的制度目的外，还需考量该国家和地区休息休假制度特定的文化和历史传统。新中国成立不久，开始实施休假制度，当时强调生产优先，要求在完成工作任务的前提下休假，但也有两次暂停休假，2007年《职工带薪年休假条例》第5条将“生产、工作的具体情况”“生产、工作特点”作为安排年休假首要考量因素。这体现了我国艰苦奋斗、努力工作，“舍小家为大家”的集体主义传统。

这种生产优先的传统不仅体现在部门法之中，而且在基本法中也有体现。一是对于国家机关及其工作人员而言，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，……反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员，必须……接受人民的监督，努力为人民服务。”《中华人民共和国公务员法》第14条规定公务员应履行的义务包括：“忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责，努力提高工作质量和效率。”因此，国家机关及其工作人员应该优先履行工作责任，为人民服务，个人休假需求则处于靠后位置。据笔者了解，国家机关带薪年休假的落实情况也不容乐观。二是对于公民而言，除劳动权利外，还负有劳动义务。《宪法》第42条规定：“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。”有学者提出，我国带薪年休假是“在促进经济发展的休假政策和落实休息权的上位法指导下”的国家福利。因此，年休假工资报酬的特殊时效路径仅考虑了劳动者保护的需要，与我国年休假制度所蕴含的文化传统不符。

（四）可能导致仲裁委员会和法院不堪重负

我国劳动争议案件的数量位居高位，且持续增加，劳动争议仲裁委员会和人民法院的办案压力巨大。据统计，2024年全年全国各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构共办理劳动人事争议案件425.7万件，而2007年全年各级劳动争议仲裁委员会处理劳动争议案件仅为50万件。案件总量增长8倍有余，但仲裁员和法官队伍规模增长有限。仲裁委员会和法院的有限资源应对现有的案件都已捉襟见肘，年休假工资报酬仲裁时效适用改革，可能增加劳动争议仲裁委员和法院负担。

一是案件数量可能大增。我国年休假制度实施不理想，潜在争议数量较大。劳动者不仅可主张未休年休假工资报酬，而且可根据《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）第38条第1款第2项规定，以用人单位“未及时足额支付劳动报酬”解除劳动合同，并主张经济补偿金。因此，改变年休假工资报酬的仲裁时效可能引发连锁反应，不仅直接相关的案件数量增加，也可能间接引发解除及其经济补偿争议数量大幅增加。据媒体援引人社部调查数据，有近半数的人没有享受带薪年休假。按照在职职工工龄计算，我国人均带薪年休假约为10天，而实际上人均享受带薪年休假天数仅为6.29天，民营企业职工甚至不足4天，超过72%的民企职工未完整享受过年休假。国企的情况也大抵如此。2015年，中国航天科工集团第二研究院职工带薪年休假的数据显示，28.3%的职工假期休满，34.9%的职工未休满，36.8%的职工未休假。尽管近年来有所改观，但总体实施情况仍不太乐观，每个“黄金周”，景区和高速公路仍然拥挤不堪，或许就是体现。

二是案件处理难度增加，“耗时费力”。未休年休假工资报酬适用特殊时效，可能导致多年累计休假天数以及报酬支付等举证困难，会增加案件处理的难度，将加重劳动争议仲裁委员会和法院的处理负担。如有学者指出，劳动监察执法不到位是年休假落实不好的主要原因，我国监察执法存在客观不能和主观不能两个问题，前者是指劳动监察队伍的人员规模有限，执法能力不足；后者则是指劳动监察部门基于成本与收益的考量，认为“吃力不讨好”，劳动者受益，但监察成本与诉讼风险却由劳动行政部门承担，不愿意介入，而将责任推给仲裁和法院。

《劳动争议调解仲裁法》第27条规定，一般时效和特殊时效的适用区别在于请求事项是否为“劳动报酬”。因此，“年休假”是“未休年休假工资报酬”的前提和基础，“年休假”和“年休假工资报酬”的关系及其性质界定是仲裁时效适用选择的理论前提。

（一）理论前提：“年休假”与“年休假工资报酬”的逻辑厘清

第一，“年休假”属于法定的免予劳动给付的休假，其法律性质上属于劳动基准。“即劳动者能够工作，但立法出于保护劳动者及其他社会政策等需要而免除劳动者工作义务的休假。”劳动关系以劳动给付为主给付内容，劳动者负有劳动给付的义务，用人单位负有支付劳动报酬的对待给付义务。在法律规定、劳动合同约定等前提下，劳动者可免除劳动给付义务，但用人单位的劳动报酬支付义务的免除与否则取决于法律或者合同约定，如周末休息日，完全免除用人单位劳动报酬支付义务；医疗期休假，则部分免除用人单位的劳动报酬支付义务；在法定节假日、带薪年休假，则不免除用人单位的劳动报酬支付义务。年休假的法律性质属于劳动基准，“通过国家强制性干预实体劳动权利和义务的方式规定用人单位保障劳动者享有劳动条件和劳动待遇的最低标准”。其具有公法的强制性，是雇主对国家所承担的公法义务，由劳动监察保障执行。“雇主违反了劳动保护法规，针对他可能引出行政法上的措施，特别是通过行政强制可实施的行政行为。另外，雇主还有可能实施行政违规行为，甚至实施可受刑罚处罚的行为。”劳动基准法的强制效力，排除劳资双方的合意，即劳动者和用人单位不得通过集体合同或劳动合同排除劳动基准的适用。因此，劳动基准确定劳动保护所需的最低标准，其不仅具有劳动者保护之功效，而且具有维持劳动力市场公平之功效，超越了私益的范畴，具有公共利益的价值。

第二，“年休假”给付转换为“工资报酬”给付需满足法定条件。年休假作为劳动基准具有强制性，其并不直接、必然转化为工资报酬给付。国际劳工组织《带薪休假公约》（第132号公约）第12条规定，通过支付报酬放弃最低年休假权利协议无效或者应被禁止。学者也提出年休假“必休原则”。但在比较法上，有相当部分国家允许通过支付报酬替代年休假，替代模式有以下三种：（1）劳动双方合意替代，如马来西亚、澳大利亚等；（2）雇主单方决定替代，如泰国等；（3）劳资双方均可单方通知替代，如秘鲁。《企业职工带薪年休假实施办法》规定，单位确因工作需要不能安排职工休年休假的，经职工本人同意，可以不安排职工休年休假。对职工应休未休的年休假天数，单位应当按照该职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬；用人单位安排职工休年休假，但是职工因本人原因且书面提出不休年休假的，用人单位可以只支付其正常工作期间的工资收入。从规范来看，我国整体上采取了第一种模式，劳动者的年休假请求权转化为支付未休假的工资报酬请求权需满足以下条件：一是前提正当，即单位工作需要；二是程序正当，即取得职工同意。在我国年休假的管理和相关争议的司法裁判实践中，用人单位通常不会事先与劳动者协商。法院对此也不予审查，而是基于员工工作行为推定其同意“加班”，用人单位就需承担支付“加班费”的义务。此外，与法定节假日相比，年休假的基准属性更弱，允许劳动者书面放弃，单位只需支付正常工作的工资。

第三，“年休假”给付转换为“工资报酬”给付类型及其情形存在差异。根据《职工带薪年休假条例》《企业职工带薪年休假实施办法》的规定，我国“年休假工资报酬”应区分不同情形：（1）用人单位不安排休假的工资报酬，即用人单位违反劳动基准法的强行义务，不安排或者拒绝劳动者的年休假请求，根据《职工带薪年休假条例》第7条规定，经劳动监察，用人单位应承担公私法责任——罚款、责令支付年休假工资报酬以及加付赔偿金；（2）用人单位经劳动者同意不安排年休假时的工资报酬（《企业职工带薪年休假实施办法》第10条第1款），休假请求权通过当事人的合意转换为私法上的债权；（3）用人单位安排但劳动者书面提出不休的工资报酬（《企业职工带薪年休假实施办法》第10条第2款）；（4）不能休的工资报酬，即由于劳动关系终止，导致用人单位不能履行休假给付义务的，直接转换为工资报酬。

（二）性质界定：不同情形的年休假工资报酬

1.关于年休假工资报酬性质的学说概述

学界对年休假及其工资报酬性质界定存在两种不同的路径：一是“休假”与“报酬”二分说，即根据《职工带薪年休假条例》规定，区分年休假与未休年休假的工资报酬。有学者提出，“年休假工资的性质与年休假的性质并不相同”。有学者更进一步指出，应将休假以及未休年假的报酬予以区分，前者是休息休假争议，属于福利，适用一般时效；后者是劳动报酬争议，适用特殊时效。二是工资报酬的构成二分说，即将300%的未休年休假工资报酬分为100%和200%两部分。其中，学界普遍认同100%部分的性质为工资报酬，但对200%部分的性质存在以下两种观点：（1）补（赔）偿说。该说认为，综合考虑我国的法律规定、权利公平保护和司法效果以及年休假制度的发展方向，将未休年休假工资认定为未休年休假补偿比较妥当，这种补偿既不属于工资的范畴，也不属于福利范畴，就是年休假制度规定的一种权利救济方式。年休假的工资报酬实质上属于用人单位应安排却未安排劳动者享受带薪年休假行为所承担的一种补偿责任，应属于福利性质的补偿。未休年休假工资报酬的法律性质是劳动报酬还是福利待遇，目前在劳动立法层面尚缺失明确的规范依据，司法实践中一般认为，该项费用不是劳动者提供正常劳动后，用人单位支付给劳动者的报酬对价，而是劳动者因未依法享受法定的休息休假权利而获得的额外报酬，因而属于用人单位支付给劳动者的一种福利待遇。正常的应休未休年休假工资可以划入劳动报酬的范畴，而职工主张未休年休假工资一般情况下是扣除正常的应休未休年休假期间工资后200%的惩罚性赔偿。（2）工资报酬说。该说认为，未休年假工资（2倍）属于提供额外劳动得到的劳动对价，属于工资范畴，适用特殊时效。有学者以法定节假日的加班工资类比未休年假的工资，主张“法定节假日是一项福利待遇，但劳动者在法定节假日加班的劳动报酬却不是福利待遇的性质，属于工资性质。年休假工资与之同理。因此，只要劳动者在年休假时间里提供了正常劳动，用人单位就应当支付相应的加班工资”。

2.年休假工资报酬的性质区分

上述学说具有一定的合理性，尤其是“休假”与“工资报酬”二分说的观点是目前学界和司法实务界所忽视的，无论是从理论还是从规范上来看，“年休假”给付并不必然转换为“工资报酬”给付，而需要根据具体情况确定“未休年休假”的责任类型及其比例（100%抑或300%的工资报酬）。笔者以为：应区分未休年休假的构成（100%部分和200%部分），其中，100%的部分符合劳动对价理论，性质属于劳动报酬；同时，对于200%的部分，应该对前文所述不同转化情形予以区别。

第一，用人单位不安排休假及其工资报酬属于行政责任。基于年休假的劳动基准法性质，用人单位不安排休假的，违反其对国家负有的公法上的休假义务，应该承担公法上的责任。劳动者作为反射利益的获益人，从劳动监察的行政介入中获利。具体的责任形式包括：（1）罚款。《劳动法》《劳动保障监察条例》没有规定用人单位违反休息休假义务的法律责任，学者多引用《劳动保障监察条例》第25条关于违法加班的罚款，但违反作为劳动基准的休息休假义务的，应该有单独的法律责任及其标准。例如，新加坡《劳动法》第53（1）条规定，雇佣任何雇员的雇主违反本章（第4章规定了休息日、工作时间、假期和其他劳动条件）规定或不按照本章规定支付任何工资，即属犯罪，一经定罪应处以不超过1000新加坡元的罚款，第二次或第三次犯罪应处以不超过2000新加坡元的罚款或不超过1年的监禁或两者兼施。（2）责令改正以及加付赔偿金。《职工带薪年休假条例》第7条规定，由县级以上地方人民政府人事部门或者劳动保障部门依据职权责令限期改正；逾期不改正的，除责令该单位支付年休假工资报酬外，还要加付赔偿金。该规定属于行政介入条款，劳动者并不能基于该条款对用人单位享有直接的请求权，必须借由劳动行政部门的行政行为。《劳动合同法》第85条也是基于该理论逻辑，对于涉及拖欠劳动报酬、低于最低工资、不支付加班费等劳动基准的请求事项规定的加付赔偿金，以劳动行政部门介入为前置条件。

第二，用人单位不安排且劳动者同意的工资报酬属于私法上的金钱给付责任。我国年休假的强制性相对较弱，允许劳资双方通过合意方式豁免用人单位的休假义务，甚至免除用人单位加倍支付工资报酬的义务。根据《企业职工带薪年休假实施办法》第10条第1款规定，双方合意以日或小时工资标准的300%的工资报酬替代年休假的，劳动基准法上休假给付义务转换为私法上的金钱给付义务，该给付已经脱离基础法律关系。以《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号）第15条规定为参考，“劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接提起诉讼，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，人民法院按照普通民事纠纷受理”。

第三，用人单位安排但劳动者书面提出不休的工资报酬性质上属于劳动报酬。根据《企业职工带薪年休假实施办法》第10条第2款规定，职工因本人原因且书面提出不休年休假的正常工作期间的工资收入符合工资的劳动对价理论，属于工资报酬。

（一）区分适用的制度框架

根据前文分析，年休假给付是确定“未休年休假工资报酬”给付的前提，可从劳动基准和劳动合同的二元框架对年休假给付予以分析。

1.劳动基准法路径

年休假属于劳动基准的内容，学界通常认为劳动基准法是国家与用人单位之间的公法关系，因此，《劳动保障监察条例》第11条规定的劳动保障监察的对象都是用人单位。然而，劳动者也负有实施劳动基准的义务，只是其执行机制不同于用人单位。一是从理论来看，基准的强制性、补充性以及替代性是对劳资双方意思自治的限制，其不仅限制用人单位，也对劳动者予以限制。二是从规范来看，休息休假不仅涉及劳动者个体健康，而且与职业安全之公共利益密切相关。因此，作为劳动基准法组成部分的《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国职业病防治法》规定了劳动者的相关义务。三是从比较法来看，基于劳动基准法的公益性，休息休假不仅是劳动者的权利，也是义务，其具有权利义务的混合性。如新加坡《劳动法》第4章规定了休息日、工作时间、假期和其他劳动条件，第43条第（6）款规定，雇员连续工作满12个月后的12个月内，雇主应该授予休假、雇员则应该休假，如果雇员在上述期间届满前未休假的，则不再有权休假。韩国《劳动基准法》第60条第（7）款规定，如果雇员一年内未休年假，其休假权应在期限届满时终止，但因雇主原因未休带薪假的除外。

因此，年休假作为劳动基准的公法强制效力不仅体现为基准的不可放弃性、不可贬低性，更体现为雇员在法定期限内必须休假的义务：一是劳动者以消极方式违反法定休假义务的，即在法定期限内应休而未休的，除可归责于用人单位的原因外，丧失相应的权利。二是劳动者以积极方式违反法定休假义务的，即休假期间从事与休假目的不符的活动的，用人单位可以予以解雇。如德国《联邦德国休假法》第8条规定，禁止“任何与休假目的相违背的工作”，劳动者违反的，构成用人单位的解雇事由。所禁止另外从事之工作，依其工作时间、方式、有无报酬或对价性，综合判断。法国也是如此。

2.劳动合同法路径

作为公法的劳动基准法具有私法效力，学界存在反射效力说和双重效力说两种观点，前者认为，劳动基准是规范国家和雇主的公法关系，国家为权利人，雇主是义务人，不直接涉及劳动者与雇主之间的私法关系，劳动者对雇主不享有直接的请求权，只是雇主履行公法义务以及相应行政行为的受益人。后者认为，雇主基于劳动基准法负有公法义务，该义务具有强制效力、替代效力和补充效力，并可成为雇主对劳动者的劳动合同义务，劳动者基于劳动基准法的规定对雇主享有直接的请求权。我国《职工带薪年休假条例》确立了劳动者享有带薪年休假的权利，符合条件的劳动者对用人单位享有年休假的休假请求权，即使劳动合同对此没有约定，基于劳动基准的补充效力，带薪年休假请求权也是双方劳动合同的内容。根据《职工带薪年休假条例》的规定，该义务的履行附有2年期限——年休假在1个年度内安排，特殊情形可跨1个年度安排。基于给付不能的法理，如果因不可归责于债务人的原因导致给付不能的，给付请求权消灭。从域外相关经验来看，《德国民法典》第275条第1款规定：“只要给付对于债务人或对于任何人是不可能的，给付请求权就被排除。”《瑞士债法典》第119条规定：“若因不可归责于债务人的事由致给付不能，则债务人的给付义务发生消灭。”《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第580条规定：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以请求履行”，但是有“债权人在合理期限内未请求履行”等情形的除外。因此，在2年的休假期限内，劳动者作为债权人如果没有请求用人单位履行年休假给付义务的，免除用人单位的相关给付义务。

（二）区分适用的制度方案

除可归责于用人单位的原因外，劳动者在2年休假期限未休的年休假，原则上不予支持。根据《职工带薪年休假条例》第5条第2款的规定，年休假在1个年度内安排，一般不跨年度安排。单位因生产、工作特点确有必要跨年度安排职工年休假的，可以跨1个年度安排。《企业职工带薪年休假实施办法》第9条规定，跨1个年度安排年休假的，应征得职工本人同意。因此，跨年休假需满足“工作需要”和“职工同意”两个条件。实务中，对“工作需要”基本不予审查，对“职工同意”的审查及其仲裁时效起算的影响各地存在以下差异：（1）劳动者同意跨年休假的，顺延至下一年度的1月1日起计算，如北京、四川等；（2）用人单位允许跨年休假的，顺延至下一年度的1月1日起计算，如江西；（3）不以劳动者同意或用人单位允许为前提，默认均可跨年安排，全部直接从第3个年度的1月1日当天开始，如深圳。笔者以为，应该采取第三种方式，休假期限原则上默认递延为2年，除非劳动者明确表示1个年度内休假的。2年休假期限更有利于劳动者，也更加契合劳动法倾斜保护劳动者的价值取向。并且实践中，用人单位很少就跨年安排休假征求劳动者同意，若就此适用1年的休假期间的，用人单位从自身不遵守法律规定的行为中获益，有违任何人不得从自己的不当行为获利的基本法理。在休假期间，用人单位不安排休假的，劳动者可通过劳动监察程序维护自己的权利。

对于“未休年休假工资报酬”应区分不同类型分别适用不同的仲裁时效（见表1）：（1）用人单位不安排休假的工资报酬。劳动者首先需要通过劳动监察程序寻求救济，不得直接提请仲裁或诉讼。经过劳动监察处理，用人单位拒不履行的，劳动者可直接向人民法院申请强制执行。（2）用人单位不安排且劳动者同意的工资报酬，由于转换为直接合同金钱给付之债，可以直接向人民法院提起诉讼，不用经过劳动争议仲裁，应该适用《民法典》第188条关于普通诉讼时效的规定。（3）用人单位安排但劳动者书面提出不休的工资报酬，由于性质上属于劳动报酬，适用特殊时效。（4）不能休的工资报酬性质上也属于劳动报酬，应适用特殊时效。其中，对于第三、四类适用特殊时效的未休年休假工资报酬，有学者和法官建议，与2年期的举证责任转换制度联合适用，在2年之内的部分，由用人单位承担责任；2年之外的部分，由劳动者承担责任。

法律制度的改革具有系统性，正所谓“牵一发而动全身”，基于单一目的而忽视其他因素的制度变革，不仅不能实现改革目的，反而可能引发诸多问题。《征求意见稿》第5条规定“支付未休年休假工资报酬”适用特殊时效的改革就是如此，司法机关“单兵突进”，突出了劳动者保护的目的，只考量年休假的单位责任，而忽视年休假制度实施的系统性。笔者以为，推动年休假制度的落实以实现“反内卷”，应该综合施策、多部门协同。除上文所述仲裁时效的区别适用外，还可在以下方面着力：一是在立法上，要完善年休假制度，如限制“半天”分段休假，要求至少连续2天休假等；二是通过集体协商在维持或提高基础工资收入的情况下，尽量解决休假可能导致收入降低的现实困境；三是强化劳动监察执法，对于用人单位违反休息休假的劳动基准的行为，通过行政处罚等措施督促执行。