失业保险制度的不足及其完善

徐智华

一、我国失业保险制度建立和发展评述

我国失业保险制度只经历了十余年的发展历程。在计划经济体制下,我国并不存在严格意义上的失业保险制度,甚至连“失业”一词都从未敢直面正视。改革开放以来,随着市场经济体制在我国的确立和发展,市场力量对劳动力资源的配置影响愈来愈大,社会要求劳动力自由流动,应运而生的是我国第一部失业保险法规《国营企业职工待业保险暂行规定》(国务院于1986年颁布)。该规定对待业保险范围、待业保险基金来源及使用管理、待业保险机构等内容作了规定,结束了我国建国30多年来没有失业保险制度的历史。尽管第一部失业保险法规并未名正言顺用“失业”一词,但就其内容来看,它莫定了我国失业保险制度的基础。此后,国务院又于1993年硕布了《国有企业职工待业保险规定》,该规定扩大了原保险范围,修改了保险金的筹集办法,比原规定成熟和实用,但仍存在不少弊端,主要体现在下列方面:(1)适用范围窄。该规定仅适用于国有企业。限于下列职工:依法宣告破产企业的职工；濒临破产的企业在法定整顿期间被精减的职工；按国家有关规定被撤梢、解散企业的职工；终止或解除劳动合同的职工；企业辞退、除名或开除的职工；其他依法可享受待业保险的职工。(2)保险基金来源果道单一。保险费用由国家和企业两方负担,职工个人不承担费用。(3)权利义务不对等。失业者只享受领取救济金的权利,而不用承担级费义务。实际上,该笔费用基本上是由企业包下来,仍是“企业办社会”模式。(4)保险水平低。失业救济金不能满足失业人员保障基本生活的需要。据调查,不少地方甚至连最低限顺的失业救济金都不能发放给失业人员。原因是管理体制不健全,企业经营不景气等。(5)享受保险对象规定不科学。法律对由于违纪被开除或除名的职工未作排除规定,乃至于企业仍需养起这些违纪职工,而该类失业人员认为是国家在给他们发放“补偿金”,这使失业救济金失去了原本有的积极意义。(6)《规定》未涉及对失业保险金的管理和对失业人员的管理等重要问题,导致娜用、滥用、克扣失业人员的救济金现象屡有发生。

二、现行失业保险制度面临的若干困惑

1999年1月22日国务院硕发了《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》,同时1993年的《国有企业职工待业保险规定》废止。《失业保险条例》首次对我国的失业保险以法律而正名,“待业保险”用语从此成为历史。该条例对原有的失业保险制度作了许多重大修改和创新。具体表现在以下几个方面:(1)扩大了失业保险的范围,《失业保险条例》第2条明确规定了失业保险的范围,即城镇企事业单位,城镇企事业单位的全体职工依照《条例》的规定,墩纳失业保险费。并在该条第3款里对城镇企业的范围作了界定:包括国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业以及其他城镇企业。该范围大大超出以前《待业保险条例》的范围,原来仅限于国有企业的失业保险现已扩展到城镇各种所有制的企业。(2)失业保险金的构成采用三方负担。《条例》第5条对失业保险金的构成作出了明确规定。即企事业单位、职工个人和国家三方承担失业保险金。三方负担原则较之以前的《待业保险条例》中的个人不承担缴费义务的规定相比,具有历史性的进步,强调了劳动者承担失业风险的责任,充分体现了权利与义务对等之原则,使劳动者与失业保障权益密不可分,或多或少减轻了企业和国家的负担。(3)失业保险基金的征收比例有所增加。《条例》第6条规定:企事业单位按本单位工资总额的2%缴纳失业保险费,职工个人按照本人工资的1%缴纳失业保险费,同以前的征收比例相比增加了2个百分点。在一定程度上可以缓解失业保险基金的供求矛盾,相应地也提高了失业保险金的发放标准。(4)提高了失业保险的社会统筹层次。《条例》第7条规定:失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。此规定实际上将原有的县级统筹逐步扩大到省、市一级,有利于省、市统一管理失业保险,给省、市一级政府统一管理、征收、支付失业保险金带来可行性。(5)失业保险经办机构具体承办失业保险工作并及行相应职责；对政部门和审计部门依法对失业保险基金的收支、管理情况进行监督。同时,在国务院同日顽布的《社会保险费征缴暂行条例》中,也专门在第二章和第三章中作了征缴管理和监督检查的规定。劳动保障行政部门或税务机关依法可对单位缴费情况进行检查,任何组织和个人对有关社会保险费征缴的违法行为皆有权举报。明确的分工和日趋完善的监管体制,避免了从前“政出多门,各行其是,互相矛盾”的局面产生。(6)严格界定失业保险人员的享受条件及详细规定享受期限。《失业保险条例》第14条、第巧条和第17条分别对失业人员领取失业保险金的条件、除外情况及与工龄相联系的最长领取期限作了规定。与以前的《待业保险条例》相比较,无疑具有明显的进步。如规定失业人员必须是所在单位和本人已按规定及行缴费义务满l年的,且非自愿失业,并办理了失业登记且有求职要求的。和以前的享受失业保险待遇的条件相比较要科学和严格得多。

1999年1月2日国务院发布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》,是目前我国失业保险立法的主要表现形式,也是实践中失业保障的主要法律依据。新的《条例》虽然在原有的基础上作了一些改进和补充,但从整体内容和市场经济发展的需要来看,还不够规范。当前我国失业保险制度面临以下困惑:

1.《条例》的及盖面主要为城镇的各种企业职工,占我国总人口80%比例的农民仍然不在失业保障之内。尽管(失业保险条例》第21条对农民合同制工人的一次性生活补助作了规定,但此条仅只适用于农民合同制工人。21世纪的中国农村,农村剩余劳动力的出路如何解决,尽管政府采取了“离土不离乡”的政策,提倡大力兴办乡镇企业,但就现实来看,大量农村剩余劳动力涌向城市,给本来就业形势严峻的城市施加就业压力,在我国目前已是普遥现象。究其原因,国家对乡镇企业的扶持政策是否到位以及乡镇企业本身的潜力大小,直接影响乡镇企业的规模、效益和容纳量。加之农民强烈的与城市人享受同等待遇的愿望,城乡差别的不可逾越现实等原因,导致本来就业岗位已十分紧张的城市,不得不面对成千上万进城务工的农民和下岗职工“就业”之争。不少地方政府采用了禁业规定,但从法律的角度来看是极不公平的,农民的国民待遇不能享受,直接影响社会的安定,不能不引起我们的关注。享受社会保障对象的有限性和世界发达国家的“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比,我国的失业保险范围显然过窄和不合理。

2.下岗职工生活保障费用能否从失业保险金中开支。

1998年6月国务院发布《关于切实做好下岗职工基本生活和再就业工作的通知》,同年8月劳动和社会保障部等四个部门联合发布《加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设有关问题的通知》,1999年2月国务院又发出咤、关于进一步做好下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》。上述f通知》界定了进入再就业服务中心下岗职工的范围,即未同国有企业解除劳动关系的职工和实行劳动合同制以前参加工作的国有企业的正式职工并且规定国企下岗职工必须进再就业服务中心,并按国家规定签订基本生活保障和再就业协议,下岗职工在企业再就业服务中心期间实现再就业,以及3年协议期满仍未再就业的,企业应依法及时与其解除劳动合同:按照国家规定下岗职工下岗期间一切费用实行“三三制”,即国家财政、企业和社会各承担三分之一。现实生活中,国有企业支付下岗职工的生活保障费是从失业保险金中开支,这是一个严重的错误。下岗同失业不能混为一谈,下岗职工仍同企业保持劳动合同关系,而失业则是职工同企业解胳劳动合同关系,因此,待业职工不应领取失业救济金。目前我国失业保险金支付停产、半停产企业待业人员的生活费,以及帮助第三产业安置富余人员,或把基金用于在职困难职工的生活补贴,都是一种滥用表现

3.“非自愿失业”究竟应如何界定。按照我国现行的《失业保险条例》以及《失业保险金发放办法》的规定,因违纪而被企业除名、开除的职工仍属享受失业保险的对象。这部分职工是属于自愿还是非自愿失业,有必要进行探究。从表面看,是企业主动与违纪职工解除了劳动关系,职工属于“非自愿”失业。但进一步分析,违纪职工对企业的劳动纪律和内部规则的违背,应是一种主动的受其思想意志支配的行为。这种违纪行为往往给企业造成损失,且违纪行为同损害事实之间有因果关系。职工本人的过错应有故意和过失之分,如属故意而为,还将其定为“非自愿失业”显然是不科学的。因此,对因故意违反企业的内部规章和劳动纪律而被企业解除劳动合同者,是不能划归于“非自愿失业”行列的。我国现行法律未叶违纪被开除、除名的职工作排除规定,按现行政策他们可进再就业服务中心,如未谋求到职业,企业仍需再将他们养起来,这即等于变相发给他们“经济补偿金”,这与我国《劳动法》第25条的规定是不相符合的,同时也是同国际失业保险立法惯例相悖的。

4.失业保险金如何保值增值。失亚保险制度的核心问题应是基全充实问题。我国现行的《失业保险条例》规定的基金保值增值渠道单一二按照第1条第2款的规定,失业保险基金的保值方法有两个,即购买国债和存入银行获息。由于利息较高的国债在基金中的比率相当低,仅限于国家任务下达的项目,因此,基金大部分只得存入银行,鉴于目前我国银行的利息一降再降又加征利息税,导致失业保险基金取得的利息收入微不足道。上述两个方案对失业保险金的投资保值增值来说显然不够理想。仅仅依托这两种方法对失业保险基金进行保值增值,显然是不能满足失业保险的需要的。

5.对违法行为及其人员应如何制裁。现行的两个《条例》在罚则部分对侵占、挪用失业保险金的行为规定了一些制裁措施。但抽象、笼统,并不利于操作,导致执法力度不够强大:对于目前我国现实生活中大量存在的各种违法行为,诸如拖欠、挪用、侵占失业保险基金的现象,国民对此深恶痛绝,失业者深受其害仅仅依靠诊条例》的罚则是不能解决这些问题的除此之外,条例毖对失业保险的监管机构的设置和分工不够明确。《失业保险条例芬第四章专门以四个条文之篇辐对监管制度进行了规定。劳动行政管理部门、社会保险经办机构、财政部门和审计部门负责监管。社会保险经办机构的性质、法律地位并无明确规定,是否会重蹈“政出多门,各行其是”的旧辙,确实令人难以预料。笔者以为社会保险经办机构是核心机构,对其独立性和运行机制法律应作出明确具体规定。另外,工会被遗漏在监管机制之外,也是一大缺憾。

三、完善我国失业保险制度的新构想

1.尽快出台<失业保险法>。失业保险是社会保障的核心部分之一,直接影响到目前我国的企业改制进度,其在国民经济生活中所占地位十分重要。纵观我国失业保险立法十余年的历史,以(条例》的身份由国务院颁发的立法层次和规模与失业保险在市场经济中充当的角色十分的不相称,各部委零散发布的《通知》、《规定》、《办法》也是不能解决失业保险实际生活的需要的。因此,国家尽快出台《失业保险法》已是迫在眉睫和十分紧迫的问题。

2.劳动者应享受平等待遇。扩大失业保险的履盖面,首先应考虑的是占人口80%的农民应涵盖在内。农民是否和城镇职工享受同样的失业保险待遇,笔者以为从长远的规划看,应该是可以的,这也是和我国《宪法》规定的劳动者在遭遇劳动风险时,有从国家和社会获得物质帮助的权利—社会保障权的基本精神相符合的。从近期制定失业保险制度来看,农民和企业职工享受同等失业保险待遇也许并不现实,但是,国家是可以分别作出规定,最起码法律应给予农民失业后生活保障制定专门规定。比如,对农村剩余劳动力跨省跨地区流动问题,能否取消户籍限制,招用工人不分城市农村户口,让农民享受国民持遇。在此,值得强调的是,农村劳动力的流动有序化,这也必须由法律进行规制。目前,我国由县级以上各级劳动行政部门负责对本地区农村劳动力跨省流动就业进行统筹管理和监替检查。各级劳动就业服务机构在劳动行政部门领导下,负责具体实施农村劳动力跨省就业的组织管理、协调和指导以及服务工作。农村失业者通过何种组织形式和合法果道进入城镇各种行业就业,国家如何对全国主要区域性劳动力市场形成监浏体系,如何建立必要的劳动力市场规则和严格的管理制度,这些鱼需法律进行规制。我国即将出台的(社会保险法}或《失业保险法》对此应有明确规定。

3.严格界定失业保险享受者的资格条件。首先,享受失业保险的对象不是一般劳动者。从各国立法来看,自愿失业者应排除在外。对失业人员资格界定有以下共同点:(1)必须是劳动者,并且收入中断；(2)必须达到规定的资格期限,这包括就业期和受保期；(3)必须是非自愿性失业；(4)必须有劳动能力,又有就业愿望。因此,凡是无理由自动离职者,或因过错被解雇者应属于自愿失业。其次,下岗职工不应享受失业保险金。国有企业下岗职工的基本生活保障制度应向失业保险和市场就业转变。在计划经济体制遗留的国有企业富余人员问题基本解决之后,在社会保障体系初步形成和有稳定的资金来源渠道及有较强的支撑能力的基础上,企业新的减员不应再采取下岗进中心的方式,应转变为依法终止、解除劳动合同,领取经济补偿金、享受失业保险,直接走向劳动力市场就业。在下岗职工全部出中心后,作为过渡性措施的“再就业服务中心”应完成其历史使命。企业减员由下岗和失业两种形态变为失业一种形态,把基本生活保障方式并为统一的失业保险。这一转变国家劳动和社会保障部相关文件规定为5年的时间,即下岗向失业保险转变5年完成。从此,我国将结束下岗职工领取失业救济金的历史。

4.失业保险金保值增值渠道应多样化。该基金的保值增值仅仅依靠购买国债和存款利息收益,是远远不能解决实际需要的。因此,将失业保险基金以一定比例投入股市,通过市场筹集资金,达到使失业保险基金保值增值之目的,这无疑是一个理想的选择。具体操作设想如下:每当有国有企业经过资产重组实行股份制推出新股上市时,在有关部门核定其流通股之后,再根据一定的比例从非流通股中划出一小部分,以股票一级市场的价格转让给失业保险基金,失业保险管理机构用结余的部分基金购入上市新股,并转为流通股,与企业所持流通股同时进入股票二级市场,并要在短期内将失业保险基金所持股份变现,回笼到失业保险基金的积累中去,只赚一个国家政策允许范围内的差价。有这样一个政策来扶持,保值增值就能确保。目前国家政策取消了对“共同基金”的投市优惠,政府决策部门可考虑将这一优惠政策转为失业保险基金享有,使之形成我国失业保险基金保值增值的一条正常渠道。除股市收益外,失业保险基金还可以投资于房地产、债券等。

5.失业保险基金管理权威化。现行《失业保险条例》对各种侵占、挪用、拖欠失保险金的违法行为规定了制裁措施,但力度不够。我国应在《刑法》中规定相应条款,对上述违法行为进行法律制裁。同时,应明确规定社会保险经办机构的性质、法律地位,确定其核心机构的地位,对其独立性和运行机制在法律中应作出详细规定。作为社会保险监管机构的四大机构(劳动行政管理部门、社会保险经办机构、财政部门、审计部门)应明确分工,各司其职,避免“政出多门,各行其是”的现象再重复。值得指出的是,工会应参加监管机构之中,依照我国《宪法》、(工会法》和《劳动法》的相关规定,工会既然享有集体合同签订权,那么对于直接关系劳动者切身利益的失业保险,工会应该有权参与监管机构行使权利。总之,只有从失业保险的立法、司法和执法的各个环节加以完善,才能使我国的失业保险制度日趋完善。

【本文载《湖北财税（理论版）》2001年第7期，此为节选，隐去注释及参考文献，完整版请于CNKI数据库下载】