完善我国养老保险立法的再思考

徐智华

据有关资料显示，目前，我国60岁以上人口为1.3亿，占总人口的10%，预计到2015年前后，老年人口将达到2亿。在21世纪的20年代至40年代，我国老年人口将由占世界人口1/5逐步提高到1/4。人口老龄化是21世纪一个重大的社会问题，也是新世纪人类发展的主要特征。纵观我国养老保险制度的发展历史，正视市场经济中养老保险的新需求，直面新旧养老保险制度的矛盾冲突及诸多现实问题，借鉴和研究国外先进养老保险制度的经验，构筑有中国特色的养老保险制度，已是理论和实务界的当务之急。

一、我国养老保险制度的沿革及立法现状评价

我国的养老保险制度始建于1951年，当年2月政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例第3章第15条明确规定了企业职工的养老保险待遇，1955年又将养老保险范围扩大到国家机关、事业单位。该条例是新中国第一部综合性的社会保险法规，也是建国后40多年我国企业职工实行养老保险制度的基本法律依据。1978年以来，为适应经济体制改革的需要，养老保险立法的步伐不断加快，从80年代中期以来，我国进行了养老保险制度的改革。在模式的选择、过渡期办法与国际惯例接轨等方面都取得了一些成绩和成功的经验。进入90年代以后，随着我国经济体制改革的发展，我国养老保险立法取得飞跃发展。国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》、《社会保险费征缴暂行条例》，原劳动部也发布了《关于印发〈职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法〉的通知》。

相对于《中华人民共和国劳动保险条例》而言，养老保险制度改革有显著进步。其一，扩大了养老保险的范围，城镇各类企事业单位和个体劳动者都必须建立基本养老保险制度；其二，拓宽了养老保险基金筹资渠道，由国家、用人单位和劳动者三方共同承担。我国的养老保险金制度将在建立基本养老保险制度的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。基本养老保险是社会养老保险制度的核心，对此，我国《劳动法》第70条专门对基本养老保险作了强制性规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”。

上述新的养老保险制度的建立，无疑是具有历史进步意义。但随着市场经济体制的发展，我国现行的养老保险制度日益显出以下不足。

1、养老保险制度尚未统一作出法律规定，且立法滞后。我国目前还没有建立起统一的、适用范围比较广的养老保险法律制度，保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；许多工作只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的养老保险制度被分割。目前，城镇养老保险立法的唯一依据是《社会保险费征缴暂行条例》，在实践中操作性不强。在养老保险方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。

2、享受养老保险权利的劳动者范围仍然狭窄。我国现行养老保险制度的覆盖面主要为城镇的各种企业职工，占我国总人口80%比例的农民仍然不在养老保障之内，迄今国家仍未通过立法建立农村养老保险制度。此种状况与我国《宪法》和《劳动法》规定的全社会劳动者依法获得社会保障原则相距甚远，与世界发达国家的“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比，我国的养老保障范围显得过窄和不合理。

3、不能应对企业产权改革且成为沉重负担。随着我国企业产权制度改革的不断深化，不少县（市）所属的原国有、集体企业和乡镇企业大面积破产、买断企业产权或产权转让。原企业参保职工部分进入私营企业或成为个体工商户，部分失业或外出打工，在职职工投保人数大幅度减少；离退休人员伴随着老龄化到来而逐年增多，养老基金入不敷出状况已经凸现。同时，养老费征收由原社会保险机构对企业法人转变为对职工个人和私营企业主，离退休人员管理由原企业管理转变为保险机构直接管理和社区管理。由此产生破产及买断企业原欠社会保险费无法清偿，破产企业原投保职工不知如何继续投保等问题，现行养老保险制度对上述新问题已是力不从心，成为产权改革的沉重负担。

4、养老保险实施机制较弱，法律的强制作用不能很好发挥。养老保障实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等。实施机制较弱，主要原因是法律中缺乏责任规范和制裁办法，目前最为突出的是对挪用、挤占、截流保险基金的行为得不到有力的惩治。我国《刑法》第273条只规定了“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重、导致国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处三年以上七年以下有期徒刑。”但《刑法》并未将养老保险基金列入特定款物的刑法保护之内。拖欠养老费现象十分严重，一些地方冒领养老金现象时有发生，追回冒领款困难。

5、养老保险基金的保值增值渠道单一。养老保险制度的核心问题应是基金充实问题。出于对养老保险基金的保值和安全性考虑，按1997年国务院有关规定，养老保险基金一般限于存入银行和购买国债。养老保险基金取得的利息收入微不足道。直至2002年中国证券监督管理委员会才作出规定，允许社会保险基金进入证券市场。

6、养老保险资金缺口较大，且基金管理不规范。在过去的计划经济体制下，社会保障没有资金积累。近几年来，参加社会统筹的企业离退休人员每年新增200多万人，养老金支出数额越来越大。同时，由于养老保险覆盖面窄，因企业的经营状况不好而导致养老保险费收缴率低，没有实行全国统筹，地方之间的基金不能调剂，因此部分省市的养老保险基金有了支付缺口。按照国务院规定，基本养老保险基金要实行全额征缴，但目前部分地区仍实行差额缴拨的办法，造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象仍然存在。此外，省级地区间基金调剂受到了很大限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间，对于养老保险的责任划分也不够明确。

二、近几年来国外养老保险制度改革主要趋势及对我国的启示

当今世界各国养老保险制度一般概括为四类：一是福利型。以英国的庇古、凯恩斯和贝费里奇的经济理论为基础构建的一种以国家为主的全民保障模式。其特点是强调全民性和公平性原则，以及统一缴费、统一给付，基金主要由国家承担。西欧和北欧的一些国家实行这一模式的社会保障制度。二是社会共济型。该模式由德国政府首创，美国、日本、荷兰等国也实行此模式。“社会共济型”模式强调“选择性”和“个人责任”原则，主张支付标准与个人收入、交费相联系，费用由国家、企业、个人三方负担或其中两方负担。三是国家保障型。该模式的理论根据是马克思在《哥达纲领批判》中关于“必要劳动”和“剩余劳动”的划分以及列宁提出的“最好的工人保险形式是国家保险……”，即国家责任主体说。其突出特点是社会保障资金完全由国家承担，个人不缴纳任何保险费。前苏联和东欧社会主义国家，以及中国传统的社会保障制度都实行这一模式。由于苏联的解体、东欧国家政治经济体制的变化，以及中国等社会主义国家市场经济体制的改革，该模式正处在剧烈的变革之中。四是“个人储蓄型”。以新加坡为代表的一些东南亚国家实行该模式。其特点是国家立法强制性地由雇主和雇员交费，以职工个人名义进行储蓄。上述各种养老保险模式的运作都面临着新的问题和挑战，比如人口结构的变化及人口老龄化的加快，经济发展速度减慢和通货膨胀加剧；国民需求提高及政府开支增大，国家财政负担过重；福利国家的高福利和高税收政策削弱了市场对劳动力供求关系的调节等等。世界各国都在积极探索新世纪养老保险制度的新模式。在此对较为典型的英国、美国、新加坡养老保险制度改革的主要趋势作简述，以图从中得到一些启示。

1、英国“福利型”养老保险制度改革的主要趋势。号称福利国家的英国自20世纪70年代以来，出现了对福利国家理论的信任危机，以及社会保障财政的危机，整个社会保障体系受到很大冲击，体现在整体保障制度（含养老保险）和给付水准都大幅度降低。近几年来，英国为完善本国的养老保险制度，采取了许多改革举措，其“福利型”养老保障模式变革的主要趋势体现在以下几个方面：（1）增收节支，提高社会保险税率，增加养老保险基金财源。（2）彻底改革养老保险制度，确保公民过上更有保障的退休生活，恢复国民对养老金制度的信心。（3）养老保险项目实行私有化，强调雇主的责任，改变国家统一付费的体制。（4）规范养老保险在内的社会保障管理体制，打击和防止福利欺诈。

2、美国“积极的自由国家”养老保险制度的主要发展趋势。美国型的社会保障，主要是通过自由竞争和经济增长，扩大第一次所得分配，以此来确保国民生活的安定和社会的保障，它的主要价值观念是所谓的“自由”，因此著名的英国经济学家N·发尼斯和T·台尔顿称其为“积极的自由国家”。美国型的养老保障有以下特点：（1）联邦政府对养老保险基本不提供财政援助，它的意图显然是强调水平性（或时间性）的再分配；（2）迄今仍未建立一般通用的以全体老龄者为对象的老龄年金制度。进入21世纪，美国的养老保险制度的变革主要有以下发展趋势：（1）养老保障机制多重化。突破由政府履行保障职能的单一保障方式，以私营保险为主、政府保险为辅、自愿性保险为补充，组成多重保障机制。在管理体制上则采取以政府管理与私人管理相结合的强制性和竞争性相混合的管理模式。（2）养老保障私营化。政府通过立法，实施各项免税优惠政策，加强对私营社会保障业的管理，促进私营社会保障市场的发展。（3）年金保险储蓄化。强制性储蓄和自愿性储蓄相结合的职业年金保险将成为未来美国养老保险的主要模式。（4）弹性退休制度将取代强制退休制度，劳动者在70岁以前，仍有权继续就业。

3、新世纪新加坡公积金制度面临的挑战。新加坡的公积金制度实施40多年来，已完全实现了规范化和法制化，参加这项制度的人口占总人口的三分之二以上。新加坡的中央公积金制度在取得巨大成功的同时，也面临诸多方面的挑战。具体表现在以下几个方面：（1）该制度只具有强制储蓄性质，缺乏互助、互济、分担风险的功能，社会化程度低。（2）养老金种类单一，缺乏多层次的保障体系，在国家经济不景气时，养老金的支付面临困难。（3）过度的储蓄导致需求不足，经济衰退。（4）雇主缴纳高额保费，企业负担重。新加坡公积金的缴费率随着社会保障功能的扩展和工资水平的提高而不断攀升。雇主将所缴纳的公积金计入产品成本，成本升高，削弱了产品的国际竞争力。（5）新加坡的中央公积金制度拉大了社会收入分配的差距。该制度在使一些人的福利变得更好的同时，也使另一些人的福利相对来说变坏。对此，新加坡政府正在制定面向21世纪的社会保障制度改革方案，如：扩大养老金来源，鼓励国民参加商业人寿保险；增加新的公积金投资计划，适当扩大投资范围，拉动消费需求；在不影响中央公积金制度的实施情况下，适当降低总投保费率，减轻企业负担，提高产品的国际竞争力等。

4、外国养老保险制度改革经验对我国的启示。

综上所述，各国养老保险法制化都走过了一个相当长的历史时期，各种养老保险模式在当代经济发展的过程中，已经显露出各自的利弊。为适应各国经济发展的要求，各国都在进行养老保险制度的改革。改革的重点主要包括：（1）受世界性人口老龄化的影响，在养老保险上，进行着两种不同的改革：一种是延长退休年限，以增加养老金供款数量；另一种是提前退休，以减轻就业压力；（2）在养老保险资金筹集模式上，也在相互比较与吸收借鉴，完善适合自己国情的筹款和供款模式；（3）为正确处理经济发展与社会保障的关系，各国在养老保险资金的筹集上，都在开始考虑减少国家责任，增加个人自我保障责任的办法。根据我国国情，我们可以从英、美及新加坡三个国家的养老保险制度改革中吸收经验，得到如下启示：（1）我国的财政支出方面早已有危机也应减负；（2）我国职工的退休年龄应适当延长，不同性质的劳动者不应“一刀切”规定退休年龄，性别也不应是退休年龄的考虑因素；（3）养老基金的筹资模式必须拓宽渠道；（4）多层次养老保险结构中，劳动者个人的自我保障责任应适当增加等。

三、世纪初完善我国养老保险制度的新构思

进入21世纪，为适应历史潮流和我国市场经济发展的需要，笔者以为我国的养老保险制度及其立法应从以下几个方面进行完善。

1、建立和完善养老保险法规体系，维护老年人的合法权益。解决老龄问题，关键是完善养老保险立法、建立和完善养老保险法律制度。逐步建立符合中国国情的社会养老保障体系、老年照料服务体系，使老年人经济供养、医疗保健、照料慰藉、文化娱乐等基本得到保障，生活质量普遍得到提高。维护老年人的合法权益离开法律规制无疑是空谈。因此，建议即将出台的《社会保险法》应对养老保险问题作详细明确规定。

2、农村养老保险可另行单独立法，建立家庭养老、土地保障与社会保险相结合的新型农村养老保险制度。目前我国农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入。在农村实行农业经济结构调整和推行计划生育政策后，使得这两种养老保障方式在保障能力和保障的可靠性方面都发生了较大变化。首先，从家庭结构方面看，实行计划生育后，农村也形成了“4-2-1”的家庭结构，即一对夫妇要赡养4个老人，从目前农村的家庭收入和子女的赡养精力来看，都是难以满足老年人的养老需求的。其次，从农村土地保障方式的变化看，国家在农村实行土地家庭承包责任制后，土地既是农民的生产资料，也是其生活资料。随着近年来农业生产资料价格上涨，使得土地的投入产出比例不断下降，加上人均耕地面积少，形不成规模效应，在许多地方农民种地亏损现象普遍存在，以此作为生活来源已是十分有限，农民年老丧失劳动能力后，仅依靠土地收入养老风险较大。因此，传统的家庭赡养和土地保障作为农民的养老保险模式显然不能满足年老丧失劳动能力的农民养老需要。在上述传统二结合的模式中，加入社会养老保险方式，实行家庭养老、土地保障与社会保险三种方式相结合作为农村农民养老保险制度立法模式，不失为一种较好的选择。鉴于城乡经济发展水平的差别，在一定历史阶段，城乡养老保险立法只能分别立法。农村养老保险立法模式的建立，亟需养老保险立法加以规制。建议国家以单独立法的形式，建立和完善农村的养老保险，将农村的养老保险纳入整个社会保险法制体系统筹规划。继续完善储蓄积累保险方式，为农民建立个人帐户，个人缴费为主，集体缴费为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体缴纳的保险费记入个人名下为个人所有，到退休年龄后根据个人帐户的积累额计发养老金。同时，农村养老保险要实行市场化运营，符合规定的市场法人，依法开拓市场，提供优质服务，引导农民投保，国家对开展农村养老保险业务的保险公司应给予政策扶持和优惠。另外，国家基本养老保险是城镇养老保险的组成部分，根据国民待遇原则，农民也是有权利享受的，国家财政对农村养老保险的支持也应是列入立法考虑因素，国家财政如何支持农村养老保险仍是一个值得探讨的问题。

3.重新设计退休年龄这一关键技术问题,以缓解老年高峰对养老保险制度的压力。

现行养老制度中的退休年龄过早就是造成养老负担过重的重要问题之一。在新体制中,应尽可能解决这一问题。可以考虑将新制度的退休年龄规定为男65岁,女6O岁。基于中国目前就业压力较大等问题,可实施一个推迟退休年龄的计划过渡期,同时辅之以养老金调整机制,提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金；推迟退休者按比例增加养老金。过渡期结束后,只有达到法定年龄后才可以领取社会统筹体系的养老金。其他如养老金替代率设计、基金投资回报率确定等也需高度重视。

此外,退休年龄的规定也不宜采取“一刀切”方式,即不分职业、学历,劳动者统一按到规定年龄实行退休。劳动者的学历、职业应列于新体制制定退休年龄的考虑因素范畴,脑力劳动与体力劳动之分,学历高低是影响劳动者享受就业和退休权的关键所在。按现行做法就业的最低年龄和文化水准限定为16周岁和初中文化水平,一个公民如果接受高等教育至获取博士学位,这将导致其推迟就业年龄十余年,减少就业经历十余年(和没有接受高等教育者相比较),采取“一刀切”规定退休年龄,将造成高素质劳动力的极大浪费,同时对高学历的劳动者来说也是不公平的。因此,建议新的养老保险立法将劳动者的学历作为参考因索来规定退休年龄,应比未接受高等教育者延长若干年。
        4.养老基金的筹集途径可多样化。

据有关部门预测,到2022年,我国基本养老金支出将达到在职人员工资总额的30%；2027年将超过35%；203年将达到峰值39.2%。如果按服现在的筹资模式,届时能不能满足养老基金日益扩大的需求？企业还能不能承受日益加重的社会保险负担？这些间题应当引起人们的关注。虽然国家提出养老基金来源要多渠道,国家、企业和个人三方面要合理负担,但是,职工个人缴费比例已经提高到了8%,企业负担的比例普遗超过2O%以上,而国家只承诺“财政兜底”或“最后出台”。这表明,国家、企业、个人三方合理负担的机制还没有建立。按国家提出要坚持个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度,旨在通过设立个人账户实现部分积累,增强抗风险的能力。但由于退休职工根据个人账户计发的养老金要由企业和在职职工负担,而且随着经济发展而提高的养老金也要通过企业和在职人员缴费来提供,保险机构筹集的养老保险费大部分甚至全部发放给现有离退休人45员了,个人账户基金被统筹基金大量占用。这意味着个人账户与社会统筹相结合的制度难以坚持。实践证明,单纯依靠企业和职工缴费已无法满足日益扩大的养老金需求。

针对上述困境,学界有学者主张“费”改“税”,由社会保障部分筹集改为税务机关征收社会保险税。此举或许能强化征缴力度,但无法消除运行风险。因为费改税后仍是以工资总额作为计征对象,征缴难度仍没有减轻,且费改税并不等于建立了国家的投人机制,单一的筹资渠道仅能保发近期的养老金,做到部分积累是困难的。除上述因素外,用社会保障税收人建立个人账户,与税收的公共性质是相互矛盾的。费改税后,国家财政变成养老保险的直接主体,财政与社会保险制度相合并,是否会增加社会保险支出膨胀的风险,以及导致企业和个人更加依赖于国家财政解决问题的结果,确实值得深思而行。因此,有学者主张“费”加“税”。不断扩大的养老金需求非单一计征对象就能解决间题,应当建立“费”加“税”的筹资机制,即在现行的筹资机制的基础上,通过立法强化养老保险费征缴力度,进一步扩大养老保险砚盖面；与此同时,尽快形成稳定的财政投人机制,将离退休人员随着经济发展而提高的养老金纳人财政预算。理由是“费”加“税”的实行,能够真正做到国家、企业、个人三方共同负担养老金。还可以抑制养老金的盲目增长,保持养老保险制度的长期稳定运行及使更多的职工受益于养老保险。除上述费改税、费加税集道外,建立多种筹资渠道来建立养老保险金,还可以从下列方面人手:国有企业公司化改制过程中的售股变现收人；中小企业拍卖、租赁的所得收人；国有房地产的出售、租赁所得收人；新增税收及调整财政支出结构的节余部分；政府发行特种债券的收人；其他收人手段,包括发行彩票等方法多方面筹集资金。
         5.以法律手段解决保险金的支付风险问题及健全社会保障的司法机制。

导致养老保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡,特别是保险费不能及时足额征缴。我国的保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来,国家为了保证养老金的发放,从中央财政拿出几百亿元借给地方政府,地方财政也相应拿出一定数额的资金,但这笔钱仅仅能支持当年的养老金发放。这种状况长期下去,国家和地方财政是很难支撑的。保险基金的支付风险问题,其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险,所涉及的是百姓的闲钱；而保险基金的支付风险,所涉及的却是百姓的保命钱,严重影响着社会的稳定。必须通过立法解决保险费的收缴问题,加大强制收缴保险费的力度,对欠缴、拒缴保险费的,追究相应的法律责任。这是强化保险费的收缴功能、达到保险基金收支平衡、防范保险基金支付风险的重要法律对策。

建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭,专门从事审理劳动和社会保障争议案件,使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后,可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式,建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件,应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金,贪污、娜用、侵占保险基金的行为人,应当依法分别迫究其行政贵任、民事责任和刑事责任。现在,有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭,对欠缴保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费,对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁,充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性作用。
       完善我国的养老保险制度,除上述思路外,我国还应适应WTO的规则调整中国社会保险业的相关制度。如中国加人确定之后,有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进的策略进行,应开展企业补充养老保险经营业务,同时鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务等等。

【本文原载于《法治天地》2005年5月第11期，此为节选，隐去注释及参考文献，完整版请于CNKI数据库下载】