公权视野下社会保险基金权属问题之审思

谢冰清、黎建飞

摘要: 社会保险基金是社会保险制度的物质基础。社会保险基金在其形成、管理与运营的过程当中都离不开国家公权力的介入，凸显出公权化的色彩。但是从社会保险基金形成的法理基础来看，公权力介入是为了保障社会保险权的实现，进一步说是为了整个社会的公共福利，因而具有强烈的社会法属性。社会保险基金采取强制缴纳方式并不意味着以国家征收的形式归属国家所有的财产，而是基于国家责任以保险之名行福利之实，其仍然是归属于参与社会保险的社会成员共同所有的财产。

关键词: 公权力 ； 社会保险基金 ；社会利益

一、引言

“社会保险基金”一词最早出现在德国 1883 年《社会保险法案》，通过雇主与雇员共同缴纳社会保险费的方式构成法定社会保险基金的基本形式。根据我国《社会保险法》，社会保险基金是为了实施社会保险制度而运用法律手段，按照不同的保险项目分别建立起来的专项基金。

社会保险基金包括社会统筹的基金和个人账户基金。个人账户基金的资金来源为个人缴费，且理论界对此没有争议，均认为应属于个人所有，产权清晰，但是对于社会保险基金中统筹基金的性质与权属问题则莫衷一是。对象决定思考，法律问题的思考皆取决于法律本身的性质与功能。社会保险基金的所有权以及社会保险基金中法律主体的权利、义务和责任，决定了国家在社会保险基金中的权力来源、权力性质和责任归属，以及国家在社会保险基金管理中的角色定位，具有着深刻的意义。鉴于此，对社会保险基金中统筹基金的性质与权属问题予以界定和澄清实属不容忽视的重大议题。( 为了阅读方便，下文所探讨的社会保险基金仅指社会保险基金中的统筹基金。)

二、社会保险基金的公权化色彩

(一) 社会保险基金公权化的具体体现

社会保险是现代国家之主要福利制度，是国家藉由强制保险之手段，将社会成员纳入危险共同体，以保费缴纳与保险给付的运作机制，达到风险分摊以及所得重新分配的目的。社会保险基金，是国家进行国民收入再分配，确保社会保险制度实现的物质基石。社会保险基金在形成、管理等各个环节都带有明显的公权化色彩，主要体现在以下几方面:

1.社会保险费的征缴体现国家强制性

根据我国《社会保险法》规定，缴纳社会保险费是用人单位和职工必须遵守的法定义务，而不是基于私法上的意思自治。社会保险费的缴存时间、缴费比例都不取决于单位或个人的意志，而是根据法律的强制规定。我国《社会保险法》还强化了用人单位和劳动者缴纳职工保险费的义务，规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并向有关行政部门申请划拨。对于未提供担保的，还可以申请人民法院采取扣押、查封、拍卖措施，抵缴社会保险费。这些法律后果体现了明显的违反公法义务后果的特点。

2. 社会保险费的筹集由政府授权或指定机构负责

根据我国《社会保险法》规定，国家( 政府) 是社会保险法律关系，尤其是社会保险基金形成中不可或缺的法律主体。在社会保险基金的筹集过程中，社会保险费的筹集由代表着国家( 政府) 公权力的社会保障职能机构负责。例如，关于社会保险费的征缴，我国《社会保险法》就明确规定“县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。”

3. 国家对社会保险基金承担经济支持责任

在社会保险制度建立较早且较发达的国家都规定了国家对社会保险基金提供经济支持的责任。我国同样规定了国家对社会保险基金承担的经济支持，主要表现为提供经费支持、政府财政补贴和税收优惠政策。此外，我国就国有企事业单位的基本养老保险、新型农村社会养老保险以及城镇居民基本医疗保险规定了政府的经济责任。国家在社会保险基金中“出资者”的角色更多地体现出公法的色彩。

4. 国家是社会保险基金的管理者

国家在社会保险制度中还扮演监管者的角色。我国社会保险基金的管理主体是国家。国家在社会保险基金管理中的角色，具有多面性。不仅包括社会保险基金的筹集、管理和给付，还包括制定社会保险基金管理的相关法律，并负责对社会保险基金的管理运营进行监督。这种管理模式体现出强烈的公权化色彩。我国社会保险法明确了各级政府及其劳动行政部门、财政部门、审计机关在社会保险基金监管方面的职责，体现出国家公权力的干预。此外，政府监管部门根据社会保险法等相关规定，对社会保险基金的筹集、投资运营和给付实施监管，以实现国家社会保险制度的立法目的，并有效保障社会保险制度的正常运行。

(二) 社会保险基金公权化的法理基础

1. 公权力介入的正当理由

社会保险基金最主要的来源是用人单位和劳动者缴纳的社会保险费。从本质上来说，无论是用人单位的缴费还是劳动者个人的缴费，实质上都是劳动者劳动创造的价值的一部分，属于公民的私有财产。法律强制规定用人单位与职工必须缴纳社会保险费，是国家对公民私有财产进行限制的一种体现。公民的私有财产神圣不可侵犯，我国宪法上也明确保障公民合法的私有财产不受侵犯。但是，宪法对于私有财产的保护并不是绝对的。随着现代社会的发展，个人本位逐渐让位于社会本位，国家开始强调个人的社会义务，对于私有财产的限制也逐渐增强。“所有权已不再是个人的主体权利，而趋向于成为动产及不动产持有者的社会职能，所有权对所有社会财富持有者来说包含了利用所有者增加社会财富的义务和由此引出的社会相互依存。” 

因此，基于社会公共利益的需要，国家可以依法对公民的私产进行必要的限制甚至剥夺。社会保险法律制度中对公民财产权的限制，体现在社会保险基金的筹集即社会保险费的征缴上。社会保险费的征缴具有法律强制性，体现出国家以公权力介入公民的私有财产领域，强制要求公民“用今天的钱来为

明天买单”。

社会保险之所以需要国家以公权力的方式介入，而不像商业保险以意思自治为前提，其根本原因在于风险的不确定性影响着人们“用今天的钱为明天买单”的动力，继而降低了社会成员之间自发的互助性。“在每个人的一生中都会出现困境，例如生病、失业、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一个有残疾的孩子、住户困难等等。在这种情况下，他迫切需要他的家庭、邻居、救济机构、保险机构或者国家的帮助。”但是，在市场自由竞争中，每个经济人都是以追求物质利益为目的而进行经济活动的主体。人的私利性决定了大多数人都追求个人利益，并以满足个人利益最大化为基本动机。私法上的意思自治对于保护弱势群体，实现社会成员“底线公平”显得力不从心。于是迫切需要国家以公权力的方式，将社会保险作为一项法定义务，一项具有国家强制力的法律责任，对劳动者在生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时，给予物质帮助，以保障其不致于在难以预测的社会风险面前丧失基本的生存能力。社会保险制度，实质是一种国家强制性的利益分配机制，体现出国家从不惊扰个人生活的守夜人变成了矫正和分配公平的掌舵者，其理论基石即是社会公平与社会共存。

因此，社会保险基金的形成，形式上看是对个人财产权的强制性限制，但实质上是国家为了社会福利而建立起来的一种风险保障机制。“个人的自由必须受到其他人的平等的自治和人们在社会中共同生活的条件的限制”，因而公权力对公民私有财产作出的一定限制，是为了公民社会保险权的实现，进一步说是为了整个社会的公共福利。可以说，这种财产权的限制，体现了个人利益与社会利益的冲突，事实上是国家在个人利益与社会利益之间的权衡取舍。

2.社会契约论下的国家责任

根据社会契约论的国家学说，国家是社会契约的产物。人们为了摆脱自然状态下彼此争斗的不利生存境遇，通过让渡自己的部分自然权利，以社会契约的方式建立起国家和政府。国家在社会契约的有效期内，承担着管理和负责社会契约约束力正常发挥作用的责任和义务。根据社会契约论，为公民提供基本生存条件和生活保障是国家应尽的责任和义务，也是国家( 政府) 合法性的基础。随着人类社会从农业社会进入工业化时期，人们维持生存的基本物质基础已不再是土地、房屋等私有财产，大量的社会成员需要通过雇佣劳动获得物质资产。社会风险的增多，使得个人力量无法对抗接踵而至的工业化风险，而有赖于国家提供物质帮助。当“个人生存保障与生活的基础，很大程度上已经不再建立在传统民法意义上的私人财产所有权上，而是建立在每个人的工作以及参与分享由国家提供的生存保障与社会救济的基础上”， 国家应担负其保障人们基本生活，实现社会权的责任。社会保障的国家责任具体表现为政府采取积极措施建立并完善社会保险制度，为社会保险提供制度供给、财政给付、监督管理等多方面的支持，确保社会保险事业的可持续发展，从而公平、公正地实现全体公民的社会保险权。

由于社会保险基金对社会成员公共福利、国家稳定、经济发展影响巨大，在界定社保基金所有权的基础上，为社会保险基金的安全和社会成员社会福利的实现着想，政府可以保留对社会保险基金一定的权力，这种权力，从另一个侧面看也是国家在社会保险制度或社会保险基金管理制度中的责任。“政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利……使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利，而这一切都只是为了公众福利。”

社会保险基金，是国家基于社会契约，为确保社会成员的基本生存和“底线公平”构筑的物质基础，是国家义务与责任承担的体现。国家通过社会保险的形式对国民收入进行再分配，使得遭遇相应风险事故的社会成员能够得到损失补偿继而保障其基本的生存能力。

3.社会保险权之保障

耶林曾说: “权利是在法律上受保护的利益，权利的保护是法的目的，……权利一方面从法律内获得生命; 另一方面也反过来给予法律以生命。”社会保险权是现代社会基本人权的有机组成部分，也是社会权中最重要的一种权利。社会保险权具有社会权的属性，即社会性。社会权是存在于社会关系中的权利。社会关系体现为各个社会成员之间分工、合作、交易、互助的连带关系。这种连带关系是社会保险以大数法则分散成员风险的基础。社会保险法，从其立法目的来看，是为了保护劳动者的社会保险权，可以说，社会保险法实质上就是社会保险权利保障法。社会保险权，是劳动者基本人权的重要内容，是保障劳动者基本生存条件的权利。为了满足劳动者的生存需要，立法者以公权力来保障社会成员在遭遇特定社会风险时，基本生活条件能够得到满足。在社会保险法律制度中，国家所凸显的公权化色彩，正是对社会成员在需要时享受社会保险待遇，享有社会保险权的一种法律保证。

社会保险基金是在社会成员发生法律规定的社会风险时，有权从其中获取物质帮助的一种基金，是关涉社会利益与福祉的基金，也是社会保险制度的基石。“保险”一词本意是指稳妥可靠，后衍生为一种保障机制。从广义上来讲，社会保险亦属于保险的范畴，其本质上仍然是对于风险管理的一种手段。但是社会保险与商业保险相比，无论是在制度的设定目标，还是在保险法律关系的成立、保险费等方面均存在明显的区别，其中最本质的区别还在于，商业保险以营利为目标，具有私益性，强调意思自治; 而社会保险以保障社会成员的生存为宗旨，具有社会性，强调协助弱者和追求社会公平。保障社会保险权，实际上就是国家强制将某些社会成员个人难以承受的社会风险分担给全体社会成员来承担。社会保险基金是承载社会保险权的财产，是社会保险权的物质载体，体现了国家所要维护和保障的社会利益。社会保险基金自形成之时起，就已经脱离了私有财产的范畴而进入社会法的领域，并肩负起实现社会保险权的使命。为了确保社会保险权的实现，不仅要以公权力手段强制劳动者参与社会保险，还要以公权力为后盾确保社会保险基金的有效管理与运营。在社会保险基金中，缴纳与使用是相分离的，劳动者并不是使用自己缴纳和用人单位为自己缴纳的特定款项，而是以一个劳动者的身份通过享受集体共同创造并长期积累的社会保险基金来实现自身的社会保险权。

三、公权力介入对社会保险基金权属之影响

美国 1935 年《社会保障法》明确规定了政府在社会保障基金制度中“财政责任”和“行政责任”的角色。英国 1942 年的《贝弗里奇报告》中也描述了政府统一管理社会保险基金的责任和能力。我国《社会保险法》同样明确了社会保险制度中政府的职能和责任，构建了以政府补助保险费、社会保险基金先行支付、政府组织实施和进行监管的国家责任体系。社会保险基金，从筹集到投资、管理、给付，再到监管，无论哪个环节都充斥着公权力的身影，体现出国家以“有形的手”积极干预。那么，这是否就意味着社会保险基金是属于国家的财产？

(一) “征缴”对社会保险基金法律性质的影响

在《社会保险费征缴暂行条例》出台之前，社会保险费的征缴工作中经常使用“征收”这个词，自国务院 1999 年颁布《社会保险费征缴暂行条例》之后，统一规范为“征缴”这一用语。我国 2010 年《社会保险法》关于社会保险费的筹集继续沿用了“征缴”这个词语。何谓“征缴”? 从《社会保险费征缴暂行条例》与《社会保险法》规定的具体条文中不难看出，“征缴”实际上包含了征收、缴纳的含义。社会保险基金由社会保险费征收机构依法征收社会保险费，用人单位及个人依法按时足额缴纳社会保险费。那么，社会保险法上的“征收”与宪法上的“征收”是否能够等量齐观? “征缴”是否对社会保险基金的法律性质有决定性的影响?我国宪法上规定了两种情形的征收，一是对土地实行征收或者征用并给予补偿; 二是对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。两种“征收”实施的前提条件都是国家出于公共利益的需要; 两种“征收”在实施之后都要给予补偿。社会保险基金的形成，的确是出于公共利益的需要，对公民的私有财产实行征收，看似符合宪法规定“征收”的前提条件，然而，与“征收”相对应的“补偿”体现在哪里?可否把政府对社会保险的补贴责任视为一种补偿? 根据我国《社会保险法》的规定，政府补贴是在社会保险基金支付不足时进行的。这就意味着，在社会保险基金足够的情况下，政府并不会为“征收”行为而额外买单，这种补贴并不具备必然性。因此，把“补贴”视为“补偿”的观点在宪法层面上是缺乏依据的。可见，社会保险费的征收，并不等同于我国宪法上的“征收”。有学者认为，社会保险费的征收，是一种财产所有权的单向转移，国家或政府不会对养老金的缴纳者进行对价支付或补偿，理由就是这种基金的筹集凭借的是国家的公共权力，而不是产权。这种观点将社会保险费的征收视为行政征收行为。在行政法学界，一般将行政征收界定为: 行政主体根据公共利益的需要，依据法律、法规的规定，以强制方式无偿取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。它主要包括行政征税和行政收费这两种形式。行政征收是无偿性的。行政征税和行政收费，属于公民间平等的公平牺牲，因而不需要补偿。而宪法意义上的“征收”是针对个别公民的财产权利的剥夺与限制，是一种公民间不平等的特别牺牲，因而应该得到国家的补偿。可见，行政法上“征收”的概念与宪法上“征收”的概念内涵又有所不同。那么，社会保险基金的“征缴”是否属于行政征收? 从形式上看，社会保险费的“征缴”的确是国家出于社会公共利益的需要，强制对公民的私有财产进行一定限制，且具有无偿性，不需要做出相应的补偿。但是其内涵与行政征收截然不同。首先，目的不同; 尽管从宏观上来看，社会保险费的征缴与行政征收，都是出于公益。但是，实际上行政征收是国家

为了完成其职能维护其统治而取得所需的物质资产，其根本目的在于保证国家财政开支的需要。而社会保险费的征缴，是国家为了确保公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下能够从国家和社会获得物质帮助，其旨在为公民的基本生存和社会风险提供一种保障，具有预备意义。因此，社会保险基金又被通俗地称为老百姓的“保命钱”。其次，用途不同; 行政征收所得的资金依法用于国家的建设，调节并促进国民经济的发展。而社会保险费征缴所形成的社会保险基金，依法用于支付公民在遭遇年老、疾病、失业、工伤、生育等社会风险时所应享受的保险待遇，不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。最后，性质有所不同; 行政征收，是一种对公民财产所有权的剥夺，即通过国家强制力将公民的私有财产转变为国家所有，国家无偿取得行政相对人的财产所有权，并将该这些资金作为维持国家机器运营的物质基础，相对人不再享有请求获得该财产的权利。但社会保险费的征缴，只是对公民财产所有权的一种限制而并非剥夺，国家并不因此而获得社会保险基金的所有权。当社会成员在年老、生育或遭遇失业、工伤、疾病等社会风险时，可以主张从社会保险基金中获得相应的保险金以保障其生存。可见，社会保险费的“征缴”，只是因其强制性的特点而赋予了社会保险基金公权化的色彩，并不能就此认定社会保险基金的形成是一种财产权的单向转移。

( 二) 社会保险基金是国家私产还是国家公产?

对国家所有的资产进行公、私划分在早在罗马法上已有所体现，但是最早区分公、私产并建立起独立的公产制度的国家是法国。1833 年，法国法学家 V·普鲁东首次在其著作《公产论》中对公产理论进行了较为系统地阐述，并区分了公产与私产的区别———“政治共同体的财产中有一些是公共的财产，供一般公众使用，在他们的用途没有改变前不能转让，也不能作为取得时效的标的。它们区别于政治共同体的另一部分财产———私产; 私产，是属于共同体所有的，正如私人的财产属于私人一样，是生产性的可以用以谋取利益的财产。”其后法国对公产与私产的区分标准便沿着使用目的的方向在理论上发展，继而逐步建立起独立的公产制度并不断加以完善。通过将国家财产区分为公共领域中的财产和民事领域中的财产，并给予不同的法律地位并由不同的法律规范来调整，从而保证为公共利益服务的财产能真正地造福人民，促进公民的福祉，而不会逃避为公共利益服务的目的“遁入私法”，这正是公产制度的立法旨意。根据法国行政法，公产又分为公务公产和公用公产。公务公产，是直接供行政机关用以执行其任务，并由行政人员自行利用之财产。公用公产，则是指以维持、增进公共福利为目的，而由行政主体提供给一般公众，在既定的使用目的范围内进行使用的财产。

与法国法以“财产”为核心建立起的公产制度不同，德国法以“物”为范畴创设出公物的概念。德国法学界通说认为，公物是基于特定的法律基础，由物之所有人贡献出来用于完成公共任务的物。对于公物，德国法上主要关注其对于大众福祉的贡献以及对行政主体自身需要的满足，而“物”的权属问题并不是关注的重点，因而并没有专门的国家所有权或者公共所有权的概念。在德国法上，公物乃公法人。的财产，原则上适用民法的规定; 但是，公物一旦被设定为公用，即产生公法上的法律关系德国法学界普遍认为，尽管公法法人基于公法行为而产生，旨在完成公共任务，并以动用国家强制手段为特征，但在参与民事法律关系时，其地位与民事主体无异。可见，在德国法上，公物与私法上的“物”相比，并不具有特殊地位，只是为了确保公物的利用而设定了公法上的限制而已。公物，是供公共使用，并处于国家或其他行政主体所得支配得之物; 实质上是国家以强制力( 法律、法规或者公共机构章程，有时也可以通过抽象行政行为) 在私物上成立一种“公法之役权”的权利负担，并限定其公共用途。公物并不以国家或行政机关所有为必要条件，只要是基于公共行政目的，在事实上由行政主体支配管理即可，而不论其所有权的归属。公物这种一方面仍为私财产法规范客体，一方面又为公法上秩序需要而受其支配、限制的特性，被德国学者称为公物的二重结构（dualistiche Konstruktion) 特性 。德国的公物理论在日本得到继承与发扬 ， 均采用了 “公物 ”这一法律概念，强调公物的公用性 。法国法上的 “公产 ”与德国法上的“公物”，尽管存在一定差异，但都以强调公用目的、提供公共使用作为前提。

我国未建立“公物”这样的法律概念，而是在实体法上以所有权为中心将财产划分为国有财产、集体财产和私有财产。但这种笼统的划分显然已无法适应现时代的发展变化。根据上述理论，笔者认为，社会保险基金，其目的是为了促进公共福祉，其形成来源于国家强制手段，其使用范围限于为社会成员提供保障，因而更符合“公产”或“公物”的概念。

(三) 社会保险基金属于国家所有抑或只是国家受托代持而占有?

如前文所提出的问题，社会保险基金具有公法上的特点，是否意味着社会保险基金就属于国家所有呢? 首先，从社会保险基金的来源来看，用人单位的缴费是最主要最稳定的来源，国家征缴社会保险费，是国家以强制手段对社会成员财产权的一种限制，要求公民“用今天的钱为自己的明天买单”，但并非对公民财产权进行剥夺而变为国家所有。尽管国家在社会保险基金中承担“最后出资人”的角色，但其只是源于“主权代表者的职责”。主权者的职责取决于公民赋予主权时所要达到的目的，即保障社会成员的基本生存。其次，从社会保险基金的使用目的来看，社会保险基金是为了公共利益和社会福祉，是为社会成员生存必需所提供的最后一道屏障，属于公产或公物的范畴。从社会保险基金的给付范围来看，并不是所有社会成员均有权主张享有统筹账户基金待遇的资格，只有那些依法被纳入社会保险制度，参加社会基本保险，并依法符合享受保险待遇的退休人员及参保人员，才有权现时或在将来获得统筹账户基金的支付请求权。社会保险基金对于符合领取条件的主体以外的其他民事法律主体，具有排他性。尽管社会保险基金由国家占有，但不代表归国家所有，而只是由国家代为持有，并在社会保险基金中扮演公共管理者的角色。因此，社会保险基金并非国家所有，而只是参与社会保险的社会成员基于社会风险的分担和对社会保险待遇未来给付的需求，委托国家代为持有的结果。

( 四) 社会保险基金究竟归属何者?

社会法学者提出，社会保险基金属于“全体参保人”所有，^[26]也有人提出“社会保险基金是属于全体社会成员的社会财产”。其理由有二: 一是社会保险制度中的参保人在外延上是流动、变动的，社保制度的参保人随着社会成员的生老病死、就业失业等各种情况的发生，也在随时发生着变化。二是社会保险制度的发展趋势是实现全民覆盖。基于这两点，作者认为社会保险基金应当属于全体社会成员而不仅仅是属于参保人员所有。但笔者认为这种观点值得商榷。首先，就其第一个理由来说，社会保险制度中的参保人员确实是流动的，但这是保险制度本身的性质所致。保险是对风险的一种管理方式，通过大数法则分摊风险，消散风险。“风险对于全体社会成员来说，具有现实性却不具有必然性，因而当社会成员选择保险作为自己未来保障时，实际投保的永远都只是其中的一部分。”参保人员的流动性只是反映出风险的不确定性。如果社会保险基金属于全体社会成员所有，那么如何解释只有参保人员才享有保险待遇给付请求权呢? 事实上，并非全体社会成员均有权利获得统筹账户基金的支付资格，只有那些按照现行政策纳入社会保险，并依法符合领取条件的参保人员，才有权现时获得或在将来退休时获得社会保险基金的支付请求权。就其第二个理由来说。首先，作者混淆了社会保险制度的应然性与实然性。社会保险制度以全覆盖为发展趋势，只是体现了社会保险制度发展的应然性。而社会保险基金的权属问题，则是一个实然性的问题。其次，需要弄清楚的是，“全覆盖”是否等同于“全民覆盖”? “全民”是否就是指“全体社会成员”? 从字面意义上来看，全覆盖可以理解为“全面覆盖”或“全民覆盖”。全面覆盖体现在制度建设上，全民覆盖体现在成员人数上。前者强调制度上的健全与完善，后者强调成员的普遍性。后者的外延显然要比前者宽泛。因为制度上的完整并不意味着人人都能实际享有其中的权利，也不意味着制度中的每一项政策都能惠及到每一个社会成员。从世界范围来看，大部分发达国家在社会保险制度上都实现了全覆盖，但对于人人无一例外的“全民覆盖”只限于北欧国家，且“全民”也只限于具有公民身份的本国国民，移民被排斥在外。因此，全民覆盖中的“全民”，并不能简单等同于“全体社会成员”。具体到社会保险基金中来说，全民，指的是依法应当参加和可以参加社会保险的成员，包括依法应当参加社会保险的职工和可以自主选择参加的无雇主个体工商户、非全日制从业人员、灵活就业人员等，而不是泛指国家的公民、居民或全体社会成员。“全体社会成员”对于界定社会保险基金的权属关系来说，外延过于宽泛。因此，笔者认为，社会保险基金作为一种具有社会权属性的财产，是属于特定社会成员共有的财产，而并不是全体社会成员的社会财产。特定的社会成员是指符合法律规定依法被纳入社会保险范围内的参保人员。社会保险基金是基于社会成员之间的社会契约以及国家为保障社会成员的社会保险权而形成的一种财产。社会保险基金，体现出在国家干预下，国家与社会成员之间的一种社会契约关系。在这一社会契约中，社会保险基金所有权和占有权分离，管理权和受益权分离。所有者是社会成员( 即参保人员) ，占有者是国家。社会契约性导致了国家对社会保险基金负担的义务以及社会保险待遇给付之债的产生。

四、结语

国家( 政府) 作为社会保险法律关系的主体之一，对社会保险基金的筹集、管理、运营都承担着一定的责任。但这只是国家在社会保险制度中扮演一个公共管理者的角色，这也是现代宪政间接民主的体现。从现代社会保险制度的建立和演化来看，政府以公权力介入的手段建立社会保险制度，是基于社会对公平的关注和对弱者的保护。社会保险基金，作为社会保险制度的物质基础，是通过国家公权力的介入，强制社会成员参加社会保险，缴纳社会保险费而形成的，尽管其形式上似乎是国家动用公权力强制对公民的私人财产予以限制，但实质上是国家在社会保险基金中的国家义务、政府责任的承担。

目前法律或规定中就社会保险费的收取出现的“征收”、“征缴”，在一定程度上模糊了社会保险基金的性质与权属。笔者建议修改为“募集”或“筹集”，一方面，基金形成本身就是一个资金募集或筹集后的结果，因此，修改后的用语更为恰当妥帖; 另外一方面，可以避免因“征收”、“征缴”

等用词的不当使用而导致对社会保险基金权属的误读。此外，社会保险基金虽然有政府参与，但是主要体现的不是行政法律关系，而是社会保险法律关系以及围绕社会保险基金发生的法律关系，体现出国家是社会保险法律关系中的主体之一。社会保险基金，秉持以社会利益为本位的价值理念，承载保障社会保险权的现实使命。社会保险基金是参与社会保险的社会成员基于社会风险的分担和对社会保险待遇未来给付的需求，委托国家代为持有的结果，是由依法被纳入社会保险范围内的参保人员共同所有的财产。

【载《湖南社会科学》２０1６年第４期，此为节选，隐去注释及参考文献，完整版请于CNKI数据库下载】