摘要：国家责任的确立与实现在个人税收递延型养老保险制度中不可或缺。当前试点中个人和家庭承担主要责任，而国家仅承担部分责任的模式，已经难以有效适应老龄化社会日益增加的税延养老保险需求。个税递延型养老保险制度中亟需建立国家主导的责任模式，并在立法规划、税收优惠设计和监督管理等三个方面进行落实。在立法规划上，需建立以税收优惠为核心的税延型养老保险法律体系，以增强制度供给的有效性；在税收优惠设计中，需通过灵活化、分层次的税收优惠制度设计，来满足参保人员多元化的需求；在监督管理上，需完善国家引导治理和社会自我调整相结合的监管模式。

关键词：税延养老保险制度；国家责任；立法规划；税收优惠；监督管理

文章来源：《河北法学》2020年第11期

引言：

我党在十九届四中全会中提出“满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民；完善覆盖全民的社会保障体系，强化提高人民健康水平的制度保障”，而“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，商业保险要逐步成为个人和家庭商业保障计划的主要承担者”，成为实现这一目标的重要举措。发展商业养老保险是建立多层次养老保障体系，决胜全面建成小康社会过程中重要的选择，基于此，2014年国务院在《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》中提出了“适时开展个人税收递延型商业养老保险试点”，同时，“推出税收递延型养老保险”也在“十三五”规划中得到了落实。2018年5月1日起，财政部也在上海市、福建省和苏州工业园区展开了为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点工作。

个人税收递延型商业养老保险（以下简称“税延养老保险”），是指参保者购买商业养老保险时，在税前列支保费且在养老金积累阶段免税，待领取养老金时再缴纳相应的税费，本质上是商业养老保险和税收优惠有效结合后的一项制度创新。建立和完善税延养老保险制度，目的在于通过商业保险产品供给来满足公民多元化养老保障需求，以及建立一个符合公平正义、和谐有序的社会发展环境。任何一项新型养老保险制度的建立，都关系到公民基本养老权益实现和财产收入的重新分配，也与国家责任的界定与落实密切相关。因此，在建立税延养老保险制度过程中面临且亟待解决的关键问题：与个人选择密切相关的商业养老保险制度中缘何需要国家的介入？国家在此制度中需要体现何种责任以及其责任的具体实现路径有哪些？而当前学术界中对此领域的研究却较为匮乏。鉴于此，笔者以税延养老保险中国家责任的落实为中心进行探讨，并结合我国实践提出相关建议，以期对未来该制度的完善奠定理论基础。

一、税延养老保险中国家承担责任的必要性分析

国家责任是指基于法治国原理的权利保护、损害救济与生存托底制度。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”显然可见，我国宪法已将社会保障权确立为公民的一项基本权利，且国家责任在公民社会保障权的实现过程中处于第一位。这也表明国家既需要对某一具体事项承担相应的义务，也需要通过积极行使权力来落实这一义务。就国家责任而言，首要任务是明确国家是否需要承担责任。

（一）目前税延养老保险已演化为养老保险体系中的关键环节

商业养老保险是养老保险体系中重要的组成部分，需建立由政府、企业和个人共同负担责任的养老保障税法制度体系。我国虽然已经建立了较为完善的三支柱养老保险体系，但是三支柱间的内部关系却并不平衡：占主导地位的社会基本养老保险覆盖面虽广但保障水平有限，基本养老保险领取待遇水平和代替率均较低，且基本养老保险基金缺口也较大；职业年金制度覆盖面较为狭窄，且多集中于大型国企和部分效益较好的私企；个人储蓄型商业养老保险受商业养老保险政策不完善、起步晚经验不足等因素影响，导致其发展程度也受到影响。

整体上来看，社会普遍将基本养老保险中的工伤、年老、疾病等认定为重要的社会性风险，注重通过国家的介入来分担和化解这些风险，实现将损失在个人和国家之间进行合理分担。相比较而言，传统中多是将税延养老保险视为一种个人在基本养老保险之外，依据自身的经济条件所选择的、用以满足更高水平需求的补充性养老风险解决机制，且更加注重私人的自主选择而避免国家过度介入，以免给个人的选择自由造成不当侵害。在我国尚未进入“未富先老”的老龄化社会时期，税延养老保险制度被认为是利用税收优惠政策来引导公民自行对养老问题做出安排，以避免国家在养老保险领域负担过重的财政压力。然而，随着深度老龄化社会的到来，税延养老保险制度逐步发展成为了增加公民养老金收入的重要渠道。同时，各国养老保险发展经验表明，补充性商业养老保险为三支柱养老保险体系的均衡发展提供了有力保障，且其中涉及到的税收支出对于中低收入家庭尤为重要，原因是这些群体在进行退休储蓄时面临的困难最大，并且最容易受到储蓄资金不足的影响，但我国由于缺乏完善的税收优惠激励政策，税延养老保险累计保费在养老保险总资产中的比例仍较低。在此背景下，通过完善税延养老保险制度来化解养老保险体系中各支柱发展不均衡的问题，就不再是一种特殊的个人养老选择，而是演变成为了社会中利用税收优惠政策实现个税减负、弥补养老资金缺口，以及实现养老保险制度结构性调整和发展多层次资本市场的有效制度选择。

（二）个人责任难以应对税延养老保险中的风险

现代社会保险制度是建立在团结原则和补充性原则基础上的，团结原则强调在结成特定共同体过程中，个体需牺牲其自身部分自由；而补充性原则强调国家应充分尊重个人自由，只有当市民社会自身难以解决困境时，国家才能参与进来进行合理干涉。税延养老保险中涉及的个税优惠制度及其税延额度，往往是私人难以通过自身行为所能决定的，此时国家的介入就具有正当性。

当前试点地区中的经验表明，参保人员在个税递延型养老保险领域的地位陷入了边缘化的不利局面。表现为税延养老保险中的参保人员，往往难以有效参与到与其本身利益密切相关的个税优惠制度设计工作，且对于税收优惠额度以及具体操作规则也只能被动适用。原因在于：一方面，个税递延型养老保险本质上属于商业保险，这就决定了商业银行等市场力量在保险产品提供上的强势地位，产品提供者和产品消费者（参保个人）地位的不平等，导致了给参保者更多自主选择空间以确保税收优惠效果最大化和政策更加灵活的目标难以实现；另一方面，由于我国税延养老保险仍处于初始发展阶段，各项税收优惠制度本身也存在不足，导致政策优惠覆盖面窄、普惠政策倾向高收入者等问题广泛存在，这种由于制度设计上的缺陷致使税延养老保险发展偏离普惠政策目标，也是作为参保者的个人难以控制的。另外，由于我国当前的个税缴纳工作中个人需依赖单位才能完成缴费，这也使得个人需得到所在公司或单位财务机构的配合才能购买税延养老保险产品，实际上导致了参保人员不能以纳税人身份自由选择在何地、何时购买税延养老保险，明显不利于参保主体自主选择权的实现。上述诸多不利因素，直接导致了试点中税延养老保险实际参保人数、保费收入和预期水平均存在一定不足。

（三）税延养老保险中国家理应承担责任

福利国家理念在我国社会中逐步得到落实，国家的任务也发生了重大转变。现阶段则强调通过有效调节收入再分配的形式，来促进社会再生产能够维持较高的效率，实现经济持续发展和社会和谐稳定。结合我国经济社会发展的实际情况，国家在落实福利社会过程中的主要任务，是强化国家在社会保障领域的主体责任和提高相应的福利保障标准。具体来说，在涉及公民养老保险工作领域，首先应该由公民行使自由权的方式来选择适合自身的养老保险类型，此即个人责任的落实；在个人仍无法解决养老困境的情况下，国家应积极参与到公民的养老保险事务中，且国家也应承担起规划、监管和适当补助的角色，由国家兜底责任迈向国家主导责任。

同时，国家为履行保障责任而积极介入公民生活后，其所建立的各项具体制度会对社会资源的再分配以及公民财产权产生重大影响，所以其介入活动必须具有一定的规范基础。社会保险属于公共领域，属于以政府为责任主体的一种强制性事业且市场机制自身无法调整，需依靠行政权力的有力介入，在我国《宪法》第45条中规定的公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，而国家也需要积极发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业，来保障公民这些权利的有效实现。这也是公民社会权在我国宪法规范上的具体体现，其中后半段明确赋予了国家在社会保障领域的积极参与和作为义务，要求国家在实现公民社会保障权的过程中，需采取建立完善的社会保险制度和发展多元化保险项目等措施。这就意味着国家需大力发展商业保险在多层次养老保险体系中的作用，且政府财政需在一定条件下积极介入进来给予保费支持。由此可见，国家积极规划和激励税延养老保险制度的发展，正是现阶段国家履行其在养老保险领域所应承担责任的有效表现形式。

二、税延养老保险中国家责任承担的类型选择

归纳当今主要国家的税延养老保险制度，由于各国对于国家在其中的责任定位不同，使得这些国家在具体的制度安排上存在显著的差异。

（一）不同制度模式中的国家责任

税收优惠政策可以有效促进商业养老保险的发展，依据不同国家税延养老保险设计中的差异，学者们将各国税延养老保险制度分为两种：投资型模式和保险型模式。

1.投资型模式：国家承担兜底责任

采取投资型模式的国家普遍认为，发展税延养老保险最有效的途径在于参保个人的自主选择以及风险自担。原因是政府财政赤字和人口老龄化压力的增加，使得养老责任逐渐主要由政府承担转向市场化、社会化的发展趋势。例如，美国、英国和加拿大等国认为，针对全体公民的普惠型公共养老金计划与个人的职业或者收入无关，且只提供与基本生活密切相关的最低保障水平，这样就为私人养老保险的发展提供了广阔的生存空间。这种情况下政府财政在养老保险中只承担兜底责任模式，针对脱离基本养老需求之外的更高水平的养老保障需求，则交由市场化运作程度较高的商业养老保险提供，最终形成了广覆盖的公共养老金计划和高度市场化的商业养老金计划共同保障模式。对于税延商业养老保险需求，国家责任仅限于制定和提供公平、透明的税收优惠政策，在缴费、投资和领取养老金阶段进行一定的税收减免或者延迟征收，以确保对个人形成有效的制度激励，即该种养老保险的优势在于参保者可享受税收递延或免税等多种税收优惠政策。此时，国家财政资金并不直接对个人缴纳的养老保险费提供过多补贴，这也是与保险型模式最主要的不同之处。

总的来说，投资型模式下国家承担的责任较弱，其优势在于强调个人在税延养老保险投资中的收益管理和风险自担，提升个人参与储蓄型养老保险的投资热情和追求市场运行效益最大化。但是，由于公民个人经济条件本身存在差异，应对税延商业养老保险运营风险的能力也不相同，导致多数参保人员退休后的养老金待遇难尽人意，实际上个人主导的、以商业化运作为主要养老金来源的养老金计划没有取得预期效果。随着人口老龄化的快速发展和商业养老保险系统性市场风险的不断扩大，国家承担兜底责任的投资型模式遇到了一定的挑战，扩大国家在税延养老保险制度中的责任，已经成为了近年来采取该模式国家改革的方向。例如，美国在现阶段采取了设置税收优惠逐渐退出机制、针对灵活就业人员适用TEE型优惠模式、加强对税延养老保险运行监督等措施，不断对个税递延型养老保险制度进行完善。

2.保险型模式：国家承担主导责任

采取保险型模式的国家普遍认为，税延养老保险是一项重要的社会保险事业，国家需加大对其鼓励与规范力度。采用该模式且较为典型的是德国与日本，例如，德国就通过里斯特养老金计划，建立了国家支持的私人基金积累式养老保险制度，其核心在于创造性地建立了一个“国家严格监管的、严格控制市场准入和投资的社会福利市场，打破了过去国家和市场相互区分的二元模式”。为确保国家责任有效实现，在制度设计中则更加强调国家对养老保险领域干预的正当性和实效性，主张建立多元责任主体的多层次养老保险模式，这和投资型模式中充分发挥个人与市场的责任形态而言存在显著差异。而国家在商业养老保险中的主导作用，体现为国家对个体参加商业养老保险缴费过程中的直接扶持。

在具体的制度运行中，采取保险型模式的国家强调政府对税延养老金计划的资金补助和运行管理。按照德国里斯特改革的内容，公民同保险公司或者银行订立税延养老保险服务合同后，就能获得政府的资金补助，且补助金额会随着年限增加而逐步提升，这种补贴方式包括从所得税中扣除的特殊津贴和直接补贴两种形式。保险型模式中国家主导责任的落实体现在两个方面：第一，在参与激励方面。国家通过制度激励、税收津贴和财政补助等措施，确保参加税延养老保险的公民，能够获得合理的财政扶持与税收优惠。第二，在运行管理方面。注重国家在税延养老保险产品审批、标准制定和有效监督等领域中作用的发挥，表现为银行和保险公司等设计的税延养老保险产品需满足政府所制定各项标准，且须在德国联邦金融服务业监督署获得证明，投保人只有购买这些产品才能获得国家的资助。国家也注重通过多样化的激励方案与丰富性的产品供给，确保民众可以依据自身偏好自主选择保险提供方和税延养老保险产品。

（二）我国现行制度中国家兜底责任的困境

我国养老保险体系中仍体现出浓厚的儒家文化理念，强调家庭与个人在养老中的作用，国家仅提供较低层次、保基本需求的养老保障。而专门针对公民更高水平养老保障需求，比如以税延养老保险为代表的商业养老保险事业，在支持力度上仍有待提升。国家对于个人参与商业养老保险的缴费支出、积累期投资收益、养老金领取等环节，也尚未出台系统性的税收优惠政策，国家在责任承担过程中存在着税收优惠针对性差、制度设计碎片化和监管缺位等问题。总之，国家责任的缺位导致了当前我国税延养老保险制度实际运行效果存在不足，表现为：国家针对不同地区缺乏差别化的制度设计，试点范围较少且集中于东部发达地区，不利于试点经验在全国范围内的推广；国家在税收优惠力度上安排不足，领取期面临的税率较高，降低了参保人的实际收益水平；制度运行程序较为繁杂，导致操作流程复杂且在制度安排上投保人不能以纳税人身份独立自由购买此种保险，也增加了投保人的实际交易成本。

当前我国税延养老保险制度中采取的国家兜底责任模式，虽然在一定程度上体现出了国家对于公民参加商业养老保险的支持态度，但是也仅仅体现为制度设定、部分税收优惠等初始形态。在面对公民多元化需求和复杂的税收优惠制度安排工作时，国家实际上存在责任缺位现象，因此导致了税延养老保险制度养老保障功能的发挥受到了限制。在公民参与商业养老保险理念尚未完全建立时，国家通过合理的制度供给，为税延养老保险提供更多的政策支持，有利于激发民众购买税延养老保险产品的热情以满足其补充性养老保障需求的实现。随着社会基本养老保险制度中的养老金支付压力越来越大，以及商业养老保险在公民养老保障体系中地位的稳定提升，国家在税延养老保险制度中仅承担兜底责任的模式已经不可取，亟需国家在责任承担方式和制度供给上进行较大地改进。总之，包括税延养老保险工作在内的老龄事业发展过程中，需要国家加大投入且逐步建立起国家、社会和个人多方协调的保障机制。

（三）未来选择：建立更加完善的国家主导责任

由于当前试点中的国家责任承担模式面临困境，那么是采取保险型模式下将国家责任上升至提供强有力税收优惠的主导地位，还是选择投资型模式下由国家承担部分兜底保障责任后，交由个人依靠市场化运作实现养老收入增加？笔者认为，国家在税延养老保险制度中应当承担何种责任，在本质上与该国的养老文化理念、社会经济发展水平、现有养老保险制度等因素密切相关。

从我国现阶段税延养老保险发展情况来看，投资型模式下国家承担部分兜底责任后交由市场化运作的形式，难以与我国养老保障政策目标相契合。原因在于：首先，我国传统的儒家养老文化中强调国家责任有效发挥。投资型模式中过度注重市场化运作且由个人承担养老保险投资风险，与我国的养老传统并不相符。我国公民购买商业养老保险产品的意识也不强，对国家养老保障的依赖思想也较为固化，而且缺乏国家的强有力支撑也导致养老保险事业发展中会出现不均衡、不充分现象。其次，国家承担的养老责任与其他主体的责任有所不同。税延养老保险是一项长期锁定、终身领取养老金的行为，国家责任所具有的稳定性、长期性特征，能有效满足参保人对养老金账户提出安全性要求。最后，国家责任的缺位会导致税延养老保险难以应对市场风险的冲击，由于我国第三支柱中个人储蓄型商业养老保险体系正处于初始构建阶段，作为其典型代表的个税递延型养老保险，也亟需国家责任的有效落实为其运行提供安全稳定的发展环境。

相对于承担部分兜底责任的投资型模式，保险型模式下国家承担的主导责任形态更适合我国，其既弥补了我国当前模式中国家对商业养老保险支持不足的困境，也避免了投资型模型下过度市场化运作导致系统性风险频发的现象。其优势表现为：第一，有别于投资型模式下个人在风险应对上承担较多责任，而国家承担较少责任的现状，保险型模式下更加注重国家、社会和个人在税延养老保险风险应对中责任的均衡负担，也更加强调国家的积极介入来实现对个人与家庭的帮扶，以提升公民参与个税递延型养老保险的意愿。另外，注重对税延养老保险的产品管理和风险管控，这也和注重个人通过市场化手段来应对税延养老保险风险的投资型模式存在显著区别。第二，保险型模式下国家承担的主导责任，并非指国家完全承担税延养老保险中费用缴纳和投资收益保障工作，而是指在制度设定、税收优惠和产品供给方面强调国家的积极介入，防止完全市场化运作情况下，由于产品提供方自身趋利本性和制度隐性漏洞等问题引发不公正现象发生。

综上所述，我国的应然选择应当是转向保险型模式下的国家主导责任形态，并且依据我国实际对其进行完善，以矫正当前国家承担兜底责任时税延养老保险制度发展不充分的弊端。其重要性在于：第一，税延养老保险需求不再是公民个人养老保障事业中可有可无的选择，而是当下公民养老保险权利实现的重要手段。国家不应消极被动地对个人参加税延养老保险提供部分支持，反而应当积极介入，激励公民广泛参与且保证其养老资金的投资运行风险能够得到有效控制，以及能够获得公平合理的养老金收入。第二，国家的积极介入并不是对税延养老保险制度的全面掌控，也并非是由国家确保其最终的收益水平，而是强调国家充分发挥税收调节作用，积极促进税延养老保险金融市场供给侧改革，确保参保人的养老资金在缴费、投资、收益和给付等环节能够得到国家提供的有效保障，而非纯粹依靠市场自动调节。第三，由于税延养老保险制度之公益性与参保者个人收益之间存在一定的冲突，这也需要国家的有效介入和履行适当的责任，通过必要、适度的干预，来确保税延养老保险制度中多方参与主体间利益的均衡发展，保证税延养老保险制度符合公益目的和追求公共福祉的实现。

三、税延养老保险中国家主导责任的实现路径

基于国家主导责任理念，国家需确保税延养老保险中所涉及到的公共利益能有效实现。但国家需要通过何种具体措施来落实其责任形态？税延养老保险制度中国家责任的实现路径应该围绕着以下几个方面展开：法律体系建设、税收优惠制度完善和落实监督管理等。以下分别予以论述。

（一）立法规划：建立以税收优惠为核心的税延养老保险法律体系

国家责任的实现须以法治化为根本遵循，国家责任制度体系的构建，最终应该以法律文本的形式进行定型化操作，法律文本的规范作用使国家责任行为能够按照固定的程序运作。在我国宪法中也明确规定了国家需要通过专门制度安排来保障公民养老保险权益实现，这就要求国家立法机关积极制定能满足公民养老保障需求、符合国家财税负担且行之有效的税延养老保险法律体系。当前，我国缺乏税延养老保险制度方面的专项立法，相关规定散见于各类规章、政策性文件中，且呈现出碎片化、层次低的特征。而且，现有的税延养老保险政策所适用的税收优惠模式过于单一，在覆盖面、优惠力度、凭证扣除等方面也需作出较大改进。所以，制定以税收优惠为核心的税延养老保险制度体系尤为急迫。

在具体的立法技术上，可以适当借鉴德国和美国的经验。德国的税延养老保险制度采取分层规范模式，以《老年人财产法》（2001）、《老年人税收法》（2004）以及其他法律法规（如德国社会法典）作为最高位阶的立法规范，然后适用地方行政法规、养老保险改革法案、参保双方间养老保险服务协议等进行规制。美国税延养老保险制度采取了平行立法模式，针对不同类型雇员分别适用不同的法案，以《雇员退休收入保障法案》（1974）作为税延养老保险制度的直接法律依据，依据该法创立了传统“个人退休账户”（IRAs）后，国会也制定了合理的限制措施以尽量减少该个人账户制度的不利影响，表现为不断对其进行修正，例如，在《税收法案》（1978）中推出针对小企业的“简化雇员养老金计划”（SEP IRAs）、在《小企业工作保护法案》（1996）中推出“简单个人退休账户”（SIMPLE IRAs），以及在《税赋缓解法案》（1977）中推出采用TEE模式的“罗斯个人退休账户”（Roth IRAs）。

由此可见，域外各国针对税延养老保险制度的立法并没有固定的模式。就我国税延养老保险的立法现状而言，缺乏高位阶的专门性立法是制约其有序发展的重要因素。完善的具体建议是：首先，出台中央层面的专门法规，凡是涉及到国家整体利益和影响公民基本权利的重要事项都应由中央进行立法，税延养老保险制度关系到公民养老基本权益的实现，所以须由中央出台相应的保障措施。在国家立法机关新出台专门性税延养老保险立法困难较大的情况下，可吸取国务院及其组成部门在制定税延养老保险政策中的成功经验，考虑由其先行出台税延养老保险领域的行政规章作为应急选择，即我国首先应出台一部完善的税延养老保险行政法规，辅以人社部、银保监会等部委针对税延养老保险各环节的实施细则，共同作为系统规范税延养老保险参保主体、财政补贴、税收优惠、运行机制等事务的专门立法。其次，授权税务机关等部门另行出台针对税延养老保险税收优惠制度的专项规定，不仅应包括享受税收优惠主体资格确认、税延养老保险征税模式设计、不同参保者税延额度优化等内容，也应对税延养老产品供给机构资质、税延养老保险产品安全规范、税延养老资金投资运行、监督与管理等内容进行规制。最后，制定税延养老保险立法与个人所得税法衔接适用的具体规定（行动指南），以及各地方政府制定与本地区参保人员收入水平、地区税收情况相符合的地方性法规、规章作为补充性立法。

（二）税收优惠制度设计：保障参保者多元化税延养老保险需求的实现

与其他商业养老保险相比，税延养老保险的独有特征在于税收优惠的可获得性强。保障各类型参保人员能够获得公平合理的税收优惠激励和财政补贴是国家实现主导责任的关键。

1．关于保障主体的确定

在《试点通知》中规定：“适用试点税收政策的纳税人，是指在试点地区取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，以及取得个体工商户生产经营所得的个体工商户业主”，不过其中并未对参保人员的年龄、从事职业类别、退休年限等作出规定，也未明确灵活就业、低收入人员等是否在税延养老保险制度保障范围内。三个试点地区中的参保对象范围均与上述规定保持了一致，并未做出相应的拓宽。就我国实际状况而言，社会中缴纳个人所得税的劳动者数量有限，且试点中出现了税延养老保险受益人群与企业年金制度下享受税收优惠的人员重叠，这就导致了部分企业职工重复享受两项福利制度中的税收优惠利益，这对于那些不缴纳个人所得税的灵活就业人员、农民工以及中低收入者而言则存在不公平。从理论上来说税延养老保险的保障范围可以覆盖全体公民，例如，德国的税延养老保险制度适用主体广泛，包括参与基本养老的职工、私人雇员、自由职业者、兼职员工、失业人员、学徒和政府公务员等。其实，任何公民都可以根据个人的喜好自主选择建立单独的养老金账户，且税延养老保险本身也并不是专属于正规部门就业人员的特权。虽然政策中没指明是否会扩大税延养老保险保障范围，但是逐步扩大该制度的覆盖范围，实现较多公民均能公平地获得该制度中的税收优惠红利，理应是该制度追求的目标。

国家在税延养老保险制度中主导责任的实现，不仅涉及养老权益保障和财产利益分配，也牵涉到国家财政负担能力、民众养老保障需求差异等因素。较为可行的方法是，根据不同参保者对税延养老保险需求上紧迫程度的差异，合理确定不同阶段税收优惠政策的覆盖人群范围，也即通过循序渐进的形式逐步扩大该制度的覆盖面。就获得税收优惠需求而言，低收入者、农民工、灵活从业者等人员的税延养老保险需求明显强于具有较高收入的正规部门从业人员，前者中的部分人员甚至连基本养老保险待遇也未享受到，所以由国家出台税收优惠政策，通过税延商业养老保险制度来保障其养老保险权益的实现，也是一项重大制度创新。

综上，我国现阶段的税延养老保险制度应以养老保险权益实现为核心，以灵活性、多元化、可自主选择为原则，分以下几步进行完善：首先，扩大试点范围，实现将不同发展程度地区的就业人员纳入税收优惠制度保障范围。现阶段的试点工作主要是在上海、苏州等沿海地区展开的，亟需在内地城市扩大试点范围，实现将更多正规就业形态中缴纳个税的人员纳入参保范围，特别是针对投资偏向保守的中低收入者群体。其次，将不同就业模式下的劳动者纳入税延养老保险的参保范围，特别是灵活就业人员。未来国家财政更充足、制度供给更加完善的时候，通过设计更加多元化的税延优惠类型，将参保范围逐步扩大至灵活就业、农民工等人员，通过加大补贴的形式激励他们积极购买税延养老保险产品。此时，多种就业形态下的从业人员均纳入到税延养老保险制度的覆盖范围内，也利于实现税收优惠政策红利惠及更多公民的目标。

2．关于税延优惠的具体内容

税延养老保险制度的核心是选择何种税延模式，以及在具体的模式中将税收优惠限额设定在一个合理的幅度内。当前我国需要在EET模式基础上，积极引入对低收入者更有利的TEE模式，且通过差异化的税延限额幅度设计实现对不同群体的灵活保障。

（1）需对多种税延模式进行有效组合

税延养老保险制度中的税延模式，是指国家在对个人养老金计划征税的过程中，根据对缴费、投资与领取三个涉税环节进行免税（Exempt）抑或征税（Tax）自由组合后，制定出的不同税收优惠政策模式。主要包括延税模式政策组合（以EET为主）、非税延模式政策组合（以TEE为主），且前者在施行税延养老保险制度的国家中属于通用模式。我国2018年《试点通知》中规定了投资收益暂不征收个人所得税，领取商业养老金时再征收税，由此可知，我国税延养老保险制度试点中采取了类似于EET的模式。试点中该模式的优点体现为，缴费阶段免税使得参保人缴费当期即可享受到税收激励，利于提高其参保意愿和积极性；投资阶段免税且在领取商业养老金时只对部分投资收益征税，相当于降低了个人实际缴纳的税收费用，且将征税环节放到最后阶段也相当于由国家对养老金承担了投资阶段的风险，利用将养老保险的风险降到最低水平。但是试点中该模式存在的问题有：缴费和投资环节免税会导致国家的即期税收收入受到一定损失，财政压力也随之增加；灵活就业人员、中低收入者和农民工等就业人员由于不缴纳个税，不属于EET模式覆盖范围导致其不能享受到税延养老保险中的税收优惠红利。

对于不缴纳个人所得税的中低收入人群和灵活就业人员而言，由于当前税延养老保险中采用的EET模式，多是针对正规就业模式下缴纳个税且工资薪金收入较高的人群。鉴于此，引入TEE模式可以较好地满足低收入群体参与税延养老保险的需求。具体来说，低收入群体只需将部分个人储蓄转移到个人养老金账户中，即可作为个人缴纳的税延养老保险资金，就能享受到国家一定的税收优惠。考虑到缴费阶段征税会导致低收入者参保意愿降低，此时可以依靠国家配套性的财政补贴措施对其进行有效激励，当然，也需加以严格限制被补贴者的收入上限以增强国家在收入分配方面的公平性。这一过程中应遵循的基本的原则是：给低收入者更高税收优惠、给高收入者较低的税收优惠。同时，由于在未来的投资、收益阶段都享受免税待遇，这也使得TEE模式能够有效增加参保人员的投资收益和扩大税延养老保险制度覆盖面。当然，我国2019年的个税制度改革使得中低收入者可以拥有更多的可支配性收入，但现阶段公民将资金投入到资本市场获得股息红利等收入是免税的，这在一定程度上影响公民将收入转移到税延养老保险投资中，国家可以考虑对股息红利进行合理的征税改革，为引入TEE模式创造一定的政策环境。最终，实现在税延养老保险制度中形成TEE和EET税收模式并存的局面，使得更多公民能够获得税延养老保险的制度红利。

（2）提高税延限额和降低领取阶段的个税负担

税延养老保险制度激励效果实现的关键，在于税收优惠额度上限设定和领取阶段适用税率的合理性。由于不同收入人群对税收优惠的需求不同，所以用来帮助公民为退休后的生活提供收入的税收优惠结构，必须能使低收入纳税人推迟当期消费，同时又不使中高收入纳税人负担退休系统的现行成本。这就要求国家积极承担税收优惠制度供给责任，通过税收调节手段来保障公民养老权益实现。

第一，在提高税收递延限额方面，提升缴费税前扣除限额的上限可以有效增加参保人当期可自主支配的现金，进而激励参保人增加个人账户积累的养老金。当前试点中规定的个人缴费税前扣除限额是按照月收入的6%或1000元孰低标准确定的，这一优惠额度存在取值过低，进而导致激励效应不足的问题，诸多学者经过精算得出的限额普遍高于试点中的标准。个人所得税法的改革使得个税起征点不断提升，在事实上导致了个人实际获得的税收优惠额度差距不断减少。因此，在改革过程中需做到以下几点：首先，国家需建立税延优惠限额动态调整机制，结合诸多影响因素对税延额度上限不断进行合理地调整，以期实现税延额度与参保者工资薪金收入、个税起征点之间呈现出良性互补效果；其次，国家应制定差异化的税延限额策略，提升对年轻参保人员、女性群体的优惠力度，避免单一的税延优惠标准损害不同参保人员之间的公平性；最后，国家应建立税延优惠政策和投资产品收益、风险挂钩的机制，降低对高收益养老保险产品的税延优惠力度，避免对特定人群的过高水平的优惠，确保国家的税延优惠额度能够真正惠及更多参保人员。

第二，在降低养老金领取阶段的个税负担方面，降低养老金领取阶段的税率负担，是实现税延养老保险制度中参保人员养老金收益的最为有效的措施。一方面，《试点通知》中规定个人领取的商业养老金收入实际的缴纳税率是7．5%，这一税率仍然较高且不利于提升公民的参保热情。国家在对该税率调整时应全面考虑受益群体范围、政府财政负担、参保人员收益水平等因素的影响。此时，可以针对不同收入水平的参保者在领取阶段适用不同等级的税率，以确保不同收入水平的参保者都能从该政策中受益。另一方面，国家未来也需探索适用个人综合所得税制度。个人所得税制度改革是决定税延商业养老保险能否持续发展的关键，其着力点在于将当前的分项所得税制转向综合与分类相结合的个人所得税制度，以此来实现税收的调节收入分配功能和量能课税原则。在具体的制度设计上，需对劳动所得和资本所得适用差异化的税率，即对资本所得等分类征收部分适当提高税率，激励个人将这些资金转向税延型养老保险投资中；对劳动所得等综合征收部分，需落实减轻税负、简化税制目标，通过适当减低税负的形式提高中低收入群体的实际可支配收入，使得他们有意愿参与税延型养老保险中。

3．完善税延养老保险的产品管理和办理手续

在税延养老保险产品管理方面。需完善产品投资管理制度，我国可以考虑引入合格默认投资产品（QDIA）制度，明确税延养老保险账户资金交易和投资的对象只能是国家默认的合格税延养老保险产品。当前的《开发指引》中对于产品管理规定了“投保、承保、退保管理和产品转换”等类型，但是实际可操作性仍存在不足。可以借鉴德国的经验，由专门的管理机关通过网络公开方式，列明税延养老保险产品目录清单，采用产品备案制形式对这些产品进行备案、公示，方便参保人员自由选择这些合格默认的投资产品。也需完善税延养老保险产品设计，将税延养老保险资金和公募基金、银行理财等进行深度融合，逐步丰富税延养老保险的产品类型和拓宽投资渠道。

在完善税延养老保险办理手续方面。当前税延养老保险制度运行中各项程序较为繁杂，需进行简化以提高工作效率和增强操作便捷性。具体来说：第一，简化递延税额的计算方式，当前税延养老保险以参保个人工资薪金为计算依据，但个人普遍存在的月收入不固定、绩效集中在年终发放等实际情况，若按照6%的固定比例会导致参保人员实际的税延金额每月都发生波动，逐月确认税延额度上限的行为也增加了实务操作的繁杂度。可改为由参保人员按年度来办理个税抵扣，或委托专业性机构一次性代办来简化税前抵扣流程，定期对税延养老保险抵扣信息进行公开与更新，便于参保人员和企业等主体查询。第二，建立统一的税延养老保险管理服务信息平台。税延养老保险信息平台的建设是连接国家、公司和参保人员的纽带，其发挥着投保信息查询、投资收益明示和监督管理等多重功能。当前试点中的信息平台建设呈现出多头管理特征，包括负责登记结算的“中登公司平台”、参保人员信息验证的“中保信平台”等，且彼此间的信息融通也存在一定障碍。因此，国家需要发挥自身职能，尽快研究建立统一的税延养老保险管理服务信息平台，及时提供关于税延优惠额度、个税缴纳情况、可选择的产品类型、投资收益风险、领取阶段养老金税率等信息，使得相关主体可以及时获得所需资讯，也可及时对相关权益进行查询。而且，统一的税延养老保险管理服务信息平台也可以使国家及时了解税延养老保险信息，进而制定合适的税率制度和税延额度来提升参保人员的养老金收益；也可以增强税务部门与保险、金融、信息安全等部门间的协调合作，提高国家机关在税延养老保险制度中的信息共享水平。

（三）建立国家引导和社会自我调整相结合的监管模式

考虑到税延养老保险在参保方式、优惠制度、补贴措施等方面趋向于社会化、多元化，过去单纯依靠国家直接行政监督的方式，已经无法顺应养老保险多元化发展的趋势，有必要转向多方参与主体共同监督的形式，建立国家引导管理、社会自我调整相结合的多层次、全方位监督体系。

国家引导模式与传统的国家管理存在不同。区别于过往国家自上而下的传统管理方式，引导管理体系下国家更多采取引导、清单管理等柔性管理措施，辅之以持续性的动态管理和事前、事中与事后全程性管理手段，来强化国家对税延养老保险产品运营过程中的监督，这样既能避免国家过度管理导致私主体利益受损，也可以促使税延养老保险产品机构之间形成公平竞争的市场环境。在国家引导管理模式下，国家需加大在税延养老保险制度方面的创新，确保市场在税延养老保险资源配置中优势作用的发挥；也需确保制度规范性与激励性相统一，赋予商业保险公司等私主体在税延养老保险制度中独立法律地位；也应从产品质量管理、风险管控、服务评价等方面，来监督私主体的税延养老产品供给行为，以及建立税延养老保险运行信息披露制度，利用现代化、数字化的智能技术手段，实现对税延养老保险运作过程、数据信息管理等内容的监督。

在国家引导之外，也需要践行国家与社会良性互动以及为社会力量提供合法空间的理念，发挥税延养老保险中社会主体的自我调整功能，来解决国家直接监督中存在的漏洞与失灵问题。社会自我管理即社会自治，是从商谈理论出发来表明社会自治的主体是社会而非政府，是社会自己对自己的管理，是对国家监督管理的有效补充，是被监督者之间根据国家监督管理目标和要求、自身公平发展环境需求指引下的一种自律行为。不过，社会自我治理也并不意味着国家监督管理的缺位，基于国家主导的需要，国家仍需要在社会自我管理中进行一定的参与和支持。国家要将部分监督管理权限下放给社会自身，例如，开发税延养老保险产品的金融机构可以建立行业自治性协会，努力吸引高素质人才的加入来提高机构经营行为规范化，以及建立严格管控市场风险的机制。

结语

国家在税延养老保险制度中责任的落实，利于提升民生保障水平、保障公民养老权益和实现社会公正等多重目标。在老龄化社会快速发展和商业养老保险需求激增的背景下，税延养老保险已经演化成为了全社会应对养老金保障水平不足的重要制度选择，过往国家在商业养老保险中承担的责任模式已经难以回应实际需求。立足于我国税延养老保险发展现状和养老文化传统特点，发挥国家的主导责任是较为理想的选择，国家责任的实现应围绕着法律制度供给、制定精准化税收优惠制度、完善监督管理等方面展开。如何积极促进国家介入的有效性，划定国家具体的职责、权限和责任承担模式，实现指导、规范税延养老保险工作中参保人员、服务组织等主体间行为合理化，确保在增加参保人员收益过程中促进社会养老权益的实现。国家则应充分调动保险、金融等经营机构在税延养老保险产品供给和服务中的积极性和落实其责任意识，保证所提供保险产品的安全性。最终通过国家主导作用的有效实现，来平衡多方主体在税延养老保险工作中的具体责任，保障参保人员切实获得税收优惠红利。