社会法学研究网

日前，应急管理部发布《矿山救援规程（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2023年5月6日。

《征求意见稿》共9章170条，1个附则，11个附录，主要内容包括矿山应急救援工作的理念和基本原则、矿山应急救援准备、矿山事故应急救援、预防性安全检查和安全技术工作以及矿山应急救援经费、职业保障等，为矿山救援工作提供了基本、全面的制度遵循。《征求意见稿》以现行的《矿山救护规程》（AQ1008-2007）为基础，将强制性标准上升为部门规章，吸纳近年来矿山事故救援实践形成的科学救援措施，并融入更多的科技元素，增加“科学施救原则”，构建了应急救援中止制度，进一步加强应急救援体制机制建设。

应急救援中止制度是指在突发事件应急救援过程中，发生可能直接危及应急救援人员生命安全的紧急情况时，突发事件应急指挥机构或者现场应急指挥部应当立即采取相应措施消除危险；必要时，可以暂停应急救援工作，撤离应急救援人员。应急救援中止制度是应急救援活动的暂时停止，待危及应急救援人员生命安全的紧急情况消除时，应继续进行救援工作，不是结束应急救援活动，将置于危险中的生命安全和财产安全而不顾。应急救援中止制度实质上是在发生紧急情况时如何平衡遇险人员与救援人员生命安全、财产安全，进行科学施救的制度。在救援实践中，救援中止往往受到“履行救援职责”“重救援、轻安全”等观念的困扰，屡屡出现在救援条件不具备情况下不当施救或者盲目施救的情形，导致伤亡事故扩大的现象。例如，2017年1月4日，河南省登封市兴峪煤矿发生煤与瓦斯突出事故后，身兼救援队员的矿井中层干部通风科长、安全副科长、瓦检员3人下井救援时，因井下瓦斯浓度高而窒息，造成次生死亡。2018年《国务院安委会办公室关于近期因施救不当导致伤亡扩大事故情况的通报》通报了8起现场应急救援处置不当的事故。8起事故最初均为1人遇险，但由于事故单位和现场人员缺乏基本的应急常识和自救互救能力，缺失个体防护器材和应急装备，在没有弄清致害因素、采取可靠防护措施情况下盲目施救，导致伤亡扩大。

现行《矿山救护规程》实施于2007年，没有规定应急救援中止制度，它的上位法《中华人民共和国突发事件应对法》也没有对此进行规定。近年来，随着应急救援实践的探索，应急救援中止制度的重要性日益凸显。为此，2019年4月1日起施行的《生产安全事故应急条例》第二十二条规定：“在生产安全事故应急救援过程中，发现可能直接危及应急救援人员生命安全的紧急情况时，现场指挥部或者统一指挥应急救援的人民政府应当立即采取相应措施消除隐患，降低或者化解风险，必要时可以暂时撤离应急救援人员。”这为《征求意见稿》的制定提供了立法依据，使之通过“总则+一般规定+具体规定”的模式构建了应急救援中止制度。比如，《征求意见稿》在总则部分的第三条规定：“矿山救援工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，贯彻科学施救原则，全力以赴抢救遇险人员，确保救援人员安全，防范次生衍生事故。”确立了矿山应急救援以人为本，坚持人民至上、生命至上的工作理念和科学施救指导原则。第五章“应急救援一般规定”部分第五十一条规定：“救援队在救援过程中遇到突发情况、危及应急救援人员生命安全时，现场带队指挥员有权作出撤出危险区域的决定，并及时报告现场指挥部。”这明确提出应急救援中止制度。第六章对煤矿、金属非金属矿山及尾矿库易发的八大类事故的救援方法和行动原则作出规定，其中第八十一条、第九十九条、第一百三十三条、第一百三十七条针对不同类型的事故构建了具体的应急救援中止制度。由此可见，应急救援中止制度是《征求意见稿》的一大亮点，具有重要的法治意义。

依法保障应急救援处置权，彰显生命安全首位的应急救援理念。矿山事故发生后，在应急救援中出现可能直接危及救援人员生命安全的紧急情况下，应当不顾生命安全继续履行职责施救还是暂停救援避免伤亡扩大？《征求意见稿》秉持人民至上、生命至上的立场，对此予以明确回应。在一定意义上，矿山救援中救援人员的生命安全和履行职责的高风险性密切相关，救援人员的生命权作为他们最基本的权利，即使他们履行法定职责，也不足以否认他们生命权的最高价值，在应急救援中，救援人员的生命权应当得到必要保护。

赋予科学施救的法治内涵。科学施救是《征求意见稿》增加的原则。在矿山应急救援中，保护遇险人员生命和财产安全固然属于救援人员的义务，但应赋予科学施救的法治内涵，并将之贯穿于应急救援全过程。从《征求意见稿》确立的应急救援中止制度体系可以发现，科学救援原则的主旨应是“先安全后救援，不安全不救援”。这不是指救援人员的生命安全一旦面临威胁就停止救援，放弃履行法定职责，而是强调救援人员充分履行职责、把保障遇险人员生命财产安全放在首位的情况下，紧急情况依然不可控、继续施救会造成救援人员无谓牺牲时，应当暂停救援活动，最大限度保护应急救援人员的自身安全，保存救援力量。这样才能更好地优化救援方案，全力以赴抢救遇险人员，达到预期应急救援目标。

平衡“全力以赴抢救遇险人员，确保救援人员安全”。矿山应急救援中可能出现的矛盾在于：在紧急情况下遇险人员的生命安全与救援人员的生命安全、遇险人员的财产安全与救援人员的生命安全有时会出现冲突，难以兼顾。这一冲突无法简单地、具体地作出排序，但应急救援中止制度在一定意义上对此进行了法治回应：由于救援人员职责的特殊性，应当将遇险人员的生命安全、财产安全放在首位，只有在事故现场发生可能直接危及应急救援人员生命安全的紧急情况且无法控制、消除危险时，才应当中止救援活动，撤离救援人员。

突出矿山应急救援过程中科技手段的运用。《征求意见稿》适当修改调整了矿山救援队基本装备配备要求，增加了技术成熟、先进适用的便携式气体分析化验设备、生命探测仪、泥沙泵、高压排水软管、救援三脚架等新装备，鼓励新技术、新装备的研发和配备。这些新科技成果的运用与应急救援中止制度有机结合，有利于进一步快速、安全、有效处置矿山生产安全事故，保护矿山职工和救援人员的生命安全。应急救援中止制度“中止”的是人工救援，机械救援、技术救援活动仍可以继续，救援人员可以利用搜救犬、人工智能设备等开展搜救，利用可能的技术手段进行最大限度的救援。

目前，应急救援中止制度在我国应急管理法律法规和预案体系中已有规定，但详细规定较少，《征求意见稿》对此积极立法探索，意义重大。但在制度构建上，遵循救援中止制度的原理，《征求意见稿》条文还可以进一步完善，建议对第五十一条作如下修改：救援队在救援过程中遇到突发情况、危及应急救援人员生命安全时，现场带队指挥员应组织消除危险，必要时有权作出撤出危险区域的决定，并及时报告现场指挥部。

（作者为北京安全生产法治研究会会长、北京化工大学文法学院教授）