非标准就业群体的社会保障问题是国际社会关注的焦点。为避免工作的脆弱性传导到这一群体的老年，公共养老金制度的建立对于非标准就业群体的老年收入保障具有重要意义。文章系统梳理了典型国家以非收入关联型、收入关联型公共养老金制度为主要方式保障非标准就业群体的实践。在对各国实践效果进行评估的基础上，归纳出以普惠型基础养老金为主、以收入鉴定型基础养老金为主、以收入关联型养老金与最低养老金相结合、以收入关联型养老金与社会救助相结合的四种基本保障路径，并分别作出特征分析。基于这些国际经验和我国已有的制度框架，未来我国非标准就业群体老年收入保障一方面应以工作收入而非就业身份为主要依据，增强收入关联型公共养老金制度对非标准就业群体的包容性；另一方面应以兜底保障为主要目标，提升非收入关联型公共养老金制度针对性和衔接性。

非标准就业；老年收入保障；收入替代；公共养老金制度

根据国际劳工组织的传统定义，就业状态可划分为受雇和自雇（ILO，1993）两种类型。随着劳动力市场的多样化发展以及新经济新模式的涌现，就业状态与工作关系的分类标准进一步完善。目前，国际劳工组织依据个人对工作的掌控度及其所面临的经济风险情况，将就业形态细分为九种。对其进行进一步概括可以发现，这九种类型可归纳为两个大类：一类属于“标准就业”（Standard Employment），即标准劳动关系下的全职性的雇佣工作；另一类属于“非标准就业”（Non - standard Employment），即不满足标准雇佣关系的各类就业情形，包括独立自雇、家庭帮工、劳务派遣、临时工、非全日制工、依赖性承包商以及依托互联网平台的众包、按需、零小时合同用工等就业形式（ILO，2020）。实际运用中，标准就业常常等同于经典就业、正规就业，非标准就业等同于非经典就业、非正规就业或灵活就业。据国际劳工组织的最新估算，2023年全球就业人群中非标准就业群体约占48%，其中，低收入国家、中等收入国家和高收入国家的非标准就业群体占比分别为80.1%、54.8%和11.4%。

现代社会保障制度是工业社会的产物，其本质是为经典雇佣关系下的劳动者提供风险保护，非标准就业群体由于缺乏雇主支持而面临与职业关联的保障项目（如失业、工伤等）的缺失。因此，缩小非标准就业群体与标准就业群体在社会保护覆盖上的差距，加强对非标准就业群体的底线保护，成为国际社会共同关注的课题（OECD，2019a；ILO & OECD，2020；ILO，2021）。相较于标准就业群体，频繁的工作转换、波动的工作收入、不确定的工作时间都给非标准就业群体带来极大的风险和不安全感。为防止工作的脆弱性传导到这一群体的老年生活，公共养老金体系的建立对于非标准就业群体有着重要意义（OECD，2019b）。纵观发达国家的公共养老金体系，尽管各国也面临劳动力市场变革带来的挑战，但在全民覆盖及对弱势群体的基本保障方面积累了较为成熟的经验（张浩淼、朱杰，2021）。这对于发展中国家开展相关探索具有重要借鉴价值。

近年来，我国政府越来越重视灵活就业人员、农民工、新就业形态人员等非标准就业群体的社会保障问题。国内关于非标准就业群体老年收入保障的研究将保证类型归纳为分类和分层两种路径。第一种是分类保障路径，即非标准就业群体根据个体实际情况参加不同种类的公共养老金制度。何平和华迎放（2008）较早关注非正规就业群体的社会保障问题，提出了不同群体的保障路径：有能力者可以参加职工基本养老保险；无确定雇主、收入低于缴费基数下限或最低工资标准的人，则由国家提供非缴费性的老年补贴。李珍（2013）发现，在中国大量非正规部门中，绝大多数就业者参照最低的门槛参加或退出职工基本养老保险，从而导致待遇水平不能“保基本”，财政无法“可持续”，因而二元的制度更适合中国国情。何文炯（2024）认为，应改进职工基本养老保险制度设计，促进非正规就业人员参保，同时提高城乡居民基本养老保险基础养老金给付标准，使职工以外居民群体的待遇水平接近最低生活保障标准。第二种是分层保障路径，即通过多层养老金制度保障非标准就业群体的老年收入。不少学者建议建立完全由财政补贴的非缴费型国民基础养老金或养老津贴，以此作为所有公民的兜底性保障，在普惠的基础养老金之上，可以附加基于个人劳动贡献和缴费的其他养老金制度（马云超、席恒，2016；穆怀中、范璐璐、陈曦，2020；郑秉文，2020；张翔、孙源，2024）。总之，已有研究重在提出非标准就业群体老年收入保障的方向和设想，缺乏对具体路径的充分探讨。

鉴于此，本文基于养老金制度的基本功能与特征，梳理代表性国家在非标准就业群体老年收入保障方面的做法及其效果，归纳分析几种路径的特点及适用性，以期为我国实践提供有益的政策启示。

养老金制度的主要目标是为老年群体提供收入保障或经济保障。老年经济保障要求政府通过强制性的公共养老金制度安排或其他干预措施，帮助老年人免于陷入贫困，并促进代内和代际间的收入再分配（Barr & Diamond，2008）。无论是标准就业群体还是非标准就业群体，均可以通过参加不同类型的养老金制度或其组合实现老年收入保障。OECD养老金系列报告负责人对养老金的制度架构进行如下划分：第一层是防止老年贫困的公共养老金制度；第二层是收入关联型养老金制度；第三层是收入补充的自愿性养老金制度（Whitehouse，2007）。其中，前两个层次属强制性制度安排，关系全体公民，具有公共政策意蕴，是本文关注的重点。

（一）防止老年贫困的非收入关联型养老金制度

第一层公共养老金制度是以防止老年贫困为目的、具有再分配和社会安全网功能的强制性养老金制度，它类似于世界银行多支柱养老金模型中的“零支柱”，也被称为“社会养老金”。这类保险的筹资主要来自一般财政收入，养老金的给付一般要求达到规定的年龄或居住年限条件，在部分国家可能还有一定缴费年限的要求，但不会以劳动收入及相关缴费为前提（Pallares - Miralles et al.，2012）。因此，这种公共养老金制度是非收入、非就业关联型的公共养老金制度。

非收入关联型养老金制度一般包括两种类型。一种是面向全体老年人口的定额型、普惠型养老金，老年人其他来源的收入不会改变他们应获得的基本养老金权益。养老金水平可能与居住年限或缴费年限相关，但与职业生涯的收入水平无关。另一种是在收入或财产鉴定的基础上，仅针对贫困老年群体的基础养老金。在没有这类养老金制度的国家，贫困老年人可以通过一般性社会救助项目获得兜底保障。不过，最低养老金旨在缓解老年贫困，通常要求领取者满足收入关联型制度的最低缴费条件，才有资格获得最低养老金保障。

（二）作为保险和收入替代的收入关联型养老金制度

第二层强制性养老金制度的保障水平要高于防止老年贫困的绝对生活水平，通常以收入替代和保险为主要目的，因此也被称为“收入关联型养老金制度”。它类似于多支柱模型中的“一支柱”和“二支柱”。除新西兰、爱尔兰等少数几个国家外，绝大多数国家都有收入关联型养老金制度。

收入关联型养老金制度主要有四种类型。第一种是待遇确定型现收现付制（NDB计划），在职一代的缴费用于当期退休待遇的发放，待遇计发是预先确定的，这是最传统的模式。第二种是由传统待遇确定型（DB）养老金制度变形而来的积分制度。在该制度中，个人在一段时期或一个缴费水平下获得规定数量的积分，这些积分又被赋予一个值，积分的数量与其退休时的价值相乘即转换为退休时的养老金。目前，只有德国等少数几个国家的公共养老金制度采取这种模式。第三种是缴费确定型的基金积累制（FDC计划）。在该制度中，个人将工作时的缴费存入个人账户之中，用于储蓄或投资，积累的资本在退休时转换为养老金收入。拉美国家曾经引入强制性的缴费确定型（DC）养老金制度，但因无法为老年人提供稳定的收入保障而逐步退出（Holzmann，2013）。第四种是记账制（NDC计划）。NDC计划仍是现收现付制，个人的缴费记录只存在于管理机构的账簿上，并以记账利率的方式计息，退休后，个人所积累的名义资本将根据预期寿命的精算公式转换为每月养老金（Palmer，2006）。目前，瑞典、意大利、拉脱维亚、挪威、波兰将记账制作为核心制度安排。

综合来看，所有国家都拥有至少一种强制性的养老金制度安排，大多数国家采取防止老年贫困的非收入关联型与强制保险的收入关联型相组合的模式。强制性养老金制度与每个公民的老年收入保障息息相关，其制度结构也为非标准就业群体提供了不同的保障途径：一是基于公民身份而非就业身份的非收入关联型公共养老金制度；二是向所有类型就业群体开放的收入关联型公共养老金制度，当就业者因碎片化的职业生涯和不稳定的工作收入导致难以负担起缴费型的养老金制度时，非收入关联型养老金制度或其他兜底保障制度将起到重要作用。

国际劳工组织第102号和第128号公约指出，每个公民都享有老年安全保障的权利。通过一个非收入关联型的、具有最低生活保障的公共养老金制度，将包括非标准就业群体在内的所有人群纳入保障范围，是实现全民覆盖的最快捷且最有效的方式（Hagemejer，2009）。这种非收入关联型的、具有最低收入保障的养老金既可以是全民普惠的，也可以是基于收入鉴定基础上的。

（一）以全民普惠型基础养老金制度为主要保障路径

实行全民普惠型基础养老金制度的典型代表是新西兰。新西兰的合法居民均有权享受普惠型基础养老金服务，但该国缺乏收入关联型的强制性养老金制度，居民可通过私人养老金制度补充老年收入。

1. 作为公民的非标准就业群体参保规则与待遇领取

与新西兰所有公民一样，非标准就业群体只要年满65岁、自20岁起在新西兰连续居住至少10年（含50岁后至少居住5年），无须任何收入或财产鉴定即可获得定额养老金。基础养老金由一般财政收入筹资。2022年新西兰的基础养老金标准是：单身和独居者每周领取436.94新西兰元，单身和共享住宿者每周领取403.33新西兰元，已婚者每周领取336.11新西兰元。2022年，新西兰新退休群体的平均基础养老金约占社会总平均工资的39.7%，其待遇水平居于OECD国家非缴费关联型基础养老金的首位；对于只有0.5倍社会平均工资的低收入者而言，基础养老金的个人替代率可达62.9%（OECD，2023）。可见，基础养老金的再分配效应明显。

2. 有条件的非标准就业群体附加自愿性私人养老金制度

新西兰没有强制性的收入关联型养老金制度，只有自愿性的私人养老金计划，包括职业养老金计划和个人储蓄计划。前者是针对私营和公共部门雇员的一项计划，覆盖率不足劳动力的10%；后者是一项政府补贴计划，个体无论就业形式如何，均可建立退休储蓄账户。截至2022年底，新西兰约80%的经济活动人口建立了个人储蓄账户。这为非标准就业群体的老年收入保障提供了一个选择。

（二）以收入鉴定型基础养老金制度为主要保障路径

与全民普惠型基础养老金不同的是，收入鉴定型基础养老金制度尽管也面向全民，但其提供的基础养老金待遇会随着个人收入或资产的增加而减少。采取这类养老金制度的典型国家是澳大利亚。

1. 作为公民的非标准就业群体参保规则与待遇领取

与所有公民一致，非标准就业群体须满足65岁以上、在澳大利亚至少居住10年（至少连续居住5年）、经过收入和财产的“富裕鉴定”（affluence test），即可获得全额或部分基础养老金。基础养老金的筹资全部来自财政收入。当个人年收入超过一定门槛时，其基础养老金数额将相应减少，但为鼓励达到养老金领取年龄的人继续工作，养老金领取者的部分工作收入不被纳入收入审查范围。目前，基础养老金的最高额度为1051.30澳元/每两周（单身人士），1585澳元/每两周（夫妇）。2022年，澳大利亚新退休群体的平均基础养老金约占社会总平均工资的28.2%，高于OECD国家非缴费关联型基础养老金的平均水平；对于只有0.5倍社会平均工资的低收入者而言，基础养老金的个人替代率可达到38.5%。截至2022年，澳大利亚约58%的65岁以上人口领取了全额或减额的基础养老金（OECD，2023）。

2. 有条件的自雇者附加私人养老金制度

作为非标准就业的自雇者，可以根据自身条件自愿参加标准雇员强制参加的职业养老金计划（Superannuation），按工作收入的约12%自行缴费，并且可以凭此享受税收优惠。强制性职业养老金为缴费确定型积累制计划，参与市场投资，参保人60岁后可一次性提取或以年金形式领取账户余额。

（三）以缴费关联型基础养老金制度为主要保障路径

日本的公共养老金制度最初是针对不同群体分别建立的，之后通过不断改革进行制度整合与简化。1954年的《厚生年金法》（第115号）与1959年的《国民年金法》（第141号）奠定了日本公共养老金制度的基本架构。其中的第一层是面向全体国民的定额基础养老金制度，又称“国民年金”；第二层是覆盖正式雇员的收入关联型养老金制度，又称“厚生年金”。国民年金要求所有居住在日本、年龄为20~60岁的人都必须加入，并将其中的被保险人分为三类。第一类是自我雇佣、农民、学生、失业者等非标准就业群体；第二类是企业雇员和政府雇员（标准就业群体）；第三类是受第二类被保险人（要求年收入低于130万日元且配偶年收入不足其一半）抚养的配偶。截至2023年3月底，国民年金制度参保人总数达6744万，其中第一类参保人约占20.8%，第二类参保人约占68.5%，第三类参保人约占10.7%。

1. 作为特定类别的非标准就业群体的参保规则

在日本，绝大多数非标准就业群体没有参加厚生年金，而是以第一类或第三类参保人身份参加国民年金制度，到老年后仅领取基础养老金。国民年金的筹资一半来自缴费，一半来自中央财政转移支付，参保者必须每月缴纳全国统一的定额保费。国民年金制度在筹资设计中的一大特点是，对经济困难群体的缴费给予豁免，以确保所有人都能加入国民年金。豁免的方式分为法定免除和申请减免两种：参保人属于残疾、无固定收入的贫困人士与接受救济者时，在申请获批后可免除全部保费；收入在一定水平以下的低收入人士可申请减免保费，减免额度根据收入情况分为减免1/4、1/2和3/4（于洋、刘晓梅，2021）。据统计，在日本，保费全额免除者占第一类参保人的43.8%，部分减免者占比为2.4%。

2. 作为特定类别的非标准就业群体的待遇领取

就领取条件而言，日本参保人年满65岁、参保资格期限（含免除保费的期限）至少达到10年可领取部分基础养老金；年满65岁、参保资格期限满40年可领取全额的、全国统一的基础养老金，而无须任何收入鉴定。然而，由于日本基础养老金标准依据实际缴费月数计算，存在保费豁免期的参保人所领取的基础养老金将有所折减。据统计，2022年，日本国民年金的全额给付标准为每月64816日元。但由于存在资格期限较短及保费豁免等情况，从65岁开始正常领取的基础养老金实际金额为每月53619日元，与全额基础养老金相差1万日元以上。2022年，日本新退休群体的平均基础养老金约占社会总平均工资的15.1%，接近OECD国家缴费关联型基础养老金的平均水平（OECD，2023）。从覆盖面来看，日本65岁以上人口中约92%的人领取了缴费关联型的基础养老金，未覆盖群体包括大量未参保、未缴费或滞缴的非标准就业群体，原因在于他们采取的自主缴费方式容易造成监管漏洞。

在收入关联型养老金作为主体制度安排的国家，非标准就业群体主要通过强制纳入收入关联型公共养老金制度实现老年收入保障。通常情况下，这些国家还会辅之以非收入关联型基础养老金制度（如瑞典），或者其他社会保护制度（如美国和德国），为终身收入较低的非标准就业群体提供兜底保障。

（一）以收入关联型养老金与最低养老金相结合的保障路径

1994年以来，瑞典通过记账制（Inkomstpension）与基金积累制（Premium Pension）相结合的收入关联型公共养老金制度，以及与之衔接的最低保障养老金为非标准就业群体提供老年收入保障。

1. 作为就业者的非标准就业群体参加收入关联型制度的规则与待遇领取

在瑞典的公共养老金体系中，收入关联型养老金制度是主体，覆盖了所有从事有报酬工作的人。一般而言，收入关联型制度的筹资主要来源于雇主和雇员的缴费。雇员每月缴纳个人收入的7%，个人收入下限是纳税申报义务的最低门槛收入，2020年为20008克朗，约占当年平均工资的4.4%，个人收入上限是539076克朗，约占当年平均工资的119%；雇主每月缴纳雇员收入的10.21%，不设缴费基数上限，超过缴费基数上限的缴费不计入个人的养老金权益，而进入中央财政收入。对于自雇者而言，需缴纳个人净营业收入的17.21%，其中7%的缴费同雇员一样设有缴费基数上限。这样，个人总收入的有效缴费率为17.21%（应计缴费基数的18.5%），其中14.88%的缴费（应计缴费基数的16%）进入记账制养老金制度，2.33%的缴费（应计缴费基数的2.5%）进入积累制账户。

就领取资格而言，瑞典参保人最早领取养老金的年龄为62岁，只要在收入关联型养老金制度中有过缴费或权益记录即可。瑞典的收入关联型养老金制度强调待遇与缴费的精算关联。如此一来，那些工作时间短、劳动收入低的非标准就业群体从收入关联型制度中获得的养老金收入非常少，更不用说那些因月收入低于缴费基数下限而无法加入到收入关联型制度中的人。

2. 低收入非标准就业群体的最低养老金保障

对于瑞典非标准就业群体而言，如果退休后从收入关联型制度中领取的养老金过低，还可从基于中央财政收入的最低养老金制度中获得兜底保障。最低养老金的领取资格首先要求在瑞典居住至少3年，且年满66周岁；想要获得全额最低养老金还要求居住年限满40年，否则养老金水平会随居住年限的缩短而成比例减少。以2020年为例，全额最低养老金的人均月标准为8597克朗（单身人士）或7690克朗（已婚人士）。这意味着，低收入群体可获得的最低养老金会随着收入关联型养老金的增加而减少100%，但对于收入高于一定门槛的群体而言，其可获得的最低养老金待遇会随着收入关联型养老金的增加而减少48%，直到个人领取的收入关联型养老金达到每月12530克朗（单身人士）或11153克朗（已婚人士）。据统计，2022年，瑞典领取最低养老金的人约占65岁以上人口的47%，平均待遇水平约占社会平均工资的23.7%（OECD，2023）。

（二）以收入关联型养老金与最低收入保障相结合的保障路径

1935年，美国颁布《社会保障法》，后经数次修订，建立了待遇确定型、现收现付的公共养老金制度，又称“老年、遗属、残障保险”。1974年，美国专为有需要的老年人、盲人和残障人士提供最低收入水平保证的“补充保障收入计划”（SSI）。这两项制度共同为非标准就业群体提供保障。

1. 作为就业者的非标准就业群体参加收入关联型制度的规则与待遇领取

就美国公共养老金制度的覆盖而言，全部工薪雇员及收入达到一定门槛的自雇者、农场工人、家政工人和负责选举事务的工作人员均要求强制参加。据美国社会保障署2023年度统计，公共养老金制度覆盖了约94%的劳动力（1.83亿人），除受特定退休制度保护的人群外，未参保者主要是收入不满足最低要求的家政工人和农场工人，以及净收入非常低（通常每年低于400美元）的自雇者。自1990年以来，雇主、雇员各承担6.2%的供款，而自雇者则承担12.4%的供款率。供款基数的上限通常设定约为全国平均工资的2.3倍，没有供款基数下限。

美国参保人领取公共养老金的资格条件是，达到正常退休年龄且至少拥有40个季度的供款记录。每个季度的养老金待遇取决于参保人每年的应税收入。公共养老金的初始待遇是基于参保人最佳35年的平均指数化月收入（AIME）计算而来。2022年，对于终身工作收入为0.5倍社会平均工资、1倍社会平均工资和2倍社会平均工资的美国新退休群体而言，公共养老金的替代率分别为49.4%、39.1%和27.8%（OECD，2023）。可见，养老金的再分配功能明显。

2. 低收入非标准就业群体领取的补充保障收入

在美国，尽管没有第一层的非收入关联型公共养老金制度，但基于一般财政收入（主要是个人所得税、公司税和其他税）筹资的补充保障收入计划，可以为包括非标准就业群体在内的所有低收入者进行兜底。补充保障收入计划是一项基于收入和资源状况调查的援助，主要针对65岁以上的老年人、盲人和残障人士。对于65岁以上老年人而言，无须任何工作和纳税记录，经资产鉴定个人所拥有的财富不超过2000美元或夫妇拥有的财富不超过3000美元时，按2024年的标准，每月即可从联邦政府获得最高943美元（单身）或1415美元（夫妇）的补贴。除联邦政府的补贴外，部分州政府还附加补充的待遇。据统计，2023年，美国领取SSI老年人援助的有116万人，占接受援助总数的15.6%，占65岁以上人口的1.96%；领取SSI老年援助的人中有66.9万人同时享受公共养老金待遇，占比57.6%；SSI老年援助者平均每月领取的实际补贴为539美元，约占当年社会平均工资的10.12%。

（三）以收入关联型养老金与社会救助相结合的保障路径

德国是世界上最早建立正式养老金制度的国家，但最早仅覆盖传统的蓝领工人，后逐渐扩大至各类就业群体。根据《德国社会法典（第六编）：法定养老保险》，除部分自由职业者有其特定的养老金计划外，非标准就业群体参加收入关联的法定养老保险。

1. 各类非标准就业群体参加收入关联型制度的规则与待遇领取

在参保规则方面，法定养老保险的通用费率是18.6%，一般由雇主、雇员平均分担既定工资收入范围的9.3%。对于非标准劳动合同下的雇员，缴费标准因实际工作收入而异。2024年，月收入在538~2000欧元的非全日制雇员，本人承担0~9.3%的缴费，雇主承担9.3%~15%；月收入不高于538欧元的微雇员，本人承担0~3.6%的缴费（可申请免除），雇主承担15%。如果从事多种微型工作，则所有微型工作收入合并计算缴费基数。对于具有强制参保义务的自雇者，既可以选择每月按固定金额缴纳保险费，也可以选择以实际纳税收入为缴费基数、按通用费率18.6%缴纳。对于自雇的艺术家和作家群体，以不低于3900欧元的年收入为缴费门槛，个人承担一半的缴费，艺术和新闻业公司承担30%的缴费，联邦政府补贴剩余的20%。

就领取资格而言，在德国，无论是非标准就业群体还是标准就业群体，参保人须达到法定退休年龄67岁，且满足最低5年的缴费方可领取养老金。如果选择从63岁提前领取，则需满足至少35年的缴费；少于5年的缴费将领不到任何养老金（Schneider et al.，2021）。养老金待遇的决定机制是积分制。基于社会平均工资缴费的个人，每年将获得1个积分；挣小时平均工资的兼职雇员，从事1/3时间的全职工作，每年仅获得0.33个积分。可见，积分的数量反映了工作的时间和小时工资。退休时的总积分等于积分数量与每个积分的分值之积。在实际中，大多数微雇员的缴费每年仅挣得0.15个积分，对应于每月约4.5欧的养老金（Börsch - Supan et al.，2019）。为此，德国于2021年引入了一项基本养老金补贴法，为低收入的养老金领取者提供补贴，以强化法定养老金制度的再分配功能。想要获得基本养老金的补贴，参保者须缴费至少满33年，且缴费期间的平均收入低于所有参保者平均收入的80%，缴费满35年即可获得全额基本养老金补贴。基本养老金的补贴从法定养老金中支付。据统计，德国基本养老金平均每月为86欧元，实际金额将根据个人情况单独计算并自动支付给符合条件者，无需个人申请。

2. 低收入非标准就业群体领取的老年收入援助

在公共养老金制度之外，德国于2003年推出“老年基本收入支援计划”，旨在为经济能力不足的老年人提供最低收入保障。该计划的筹资来自联邦政府，在法律上独立于法定养老保险，构成德国社会救助的一部分。根据《德国社会法典（第十二编）：社会救助》，老年人达到法定退休年龄，经收入和财产鉴定可获得基本收入援助。与一般社会救助不同的是，该计划规定了免于经济状况调查的范围，如每人5000欧元的资产、从自愿的私人养老金计划中所获收入以及自用房产等。

国际经验表明，对于非标准就业群体，典型国家一般通过强制纳入公共养老金制度保障其老年收入，但在具体路径上有所差异。下文将在对各国实践效果进行比较的基础上，分析各类保障路径的特点。

（一）典型国家实践的效果比较

对各国实践效果的评估，本质上是考察不同养老金制度对非标准就业群体老年收入保障的实现程度，即养老金制度功能发挥的程度，这需要结合各国经济社会、人口与就业等背景综合评价（详见表1）。

1. 对非标准就业群体的覆盖情况

尽管非标准就业群体占总就业人口之比在上述国家并不高，但各国的公共养老金制度均向非标准就业群体开放，在参保上也没有设置障碍。在非标准脆弱就业群体（国际劳工组织定义的“弱势就业群体”是排除了工薪雇员和有雇员的雇主的就业群体，主要由自雇者、家庭帮工组成，在非标准就业群体中占重要份额）占比较高的新西兰、澳大利亚和日本，非收入关联型的公共养老金制度是主要保障方式，覆盖率接近100%。相比之下，以收入关联型制度为主要保障方式的瑞典、美国和德国，非标准就业群体的公共养老金制度保障的覆盖率较低。

2. 对非标准就业群体的保障水平

从非收入关联型公共养老金制度或其他最低收入保障制度的“防止老年贫困”功能来看，基础养老金或社会救助占各国平均工资的比重较高的是新西兰、澳大利亚和瑞典。收入关联型公养老金制度扮演着“个人终身收入替代/消费平滑”的角色，拥有不同收入历史和缴费记录的人，个人初始的养老金替代率各不相同。由于缺乏针对性调查数据，非标准就业者在收入关联型制度中的个体初始替代率通常难以计算。然而，OECD养老金模型模拟了低收入（0.5倍社会平均工资）的终身缴费者的公共养老金替代率——作为非标准就业群体平均养老金替代率的参照。另外，从老年收入保障在全社会减缓贫困和收入再分配的功能来看，老年相对贫困率较低及老年收入不平等状况较轻的是德国、瑞典和新西兰，而美国的老年相对贫困和老年收入不平等问题是最严重的。

3. 非标准就业群体的老年收入保障与财务可持续状况

对非标准就业群体的全覆盖与适度保障离不开制度的可持续发展。PEI指数（计算公式为：PEI指数=公共养老金财政支出占GDP比重/老年人口抚养比）可以衡量相同人口老龄化条件下的公共养老金财政支出相对水平（Wang，2018；Palmer et al.，2023）。经计算，在同等老龄化人口压力下，澳大利亚、日本、新西兰、瑞典的财政负担相对低于美国和德国。

综合来看，新西兰和瑞典在相对合理的财政负担下，为非标准就业群体提供了更全面、更具再分配功能的老年收入保障。尽管德国防止老年相对贫困效果突出，但成本较高，其财政支出比人口老龄化最严重的日本还多；美国的财政支出虽不低，但在缓解相对贫困和缩小收入差距方面的效果有限。

（二）基本保障模式的特征分析

本文借鉴怀特豪斯（Whitehouse，2007）有关提升养老金制度保障水平基本方式的总结，将非标准就业群体的老年收入保障路径归纳为以下四类，具体如图1所示。

1. 普惠型基础养老金制度为主的保障模式

这一模式中，个体不论就业形式如何、工作收入多少，均以公民身份被强制纳入非收入关联型的基础养老金制度，获得定额的基本养老金。保障水平仅与公民身份和居住年限有关的，是新西兰全民普惠型基础养老金制度；保障水平不仅与居住年限有关，还与缴费年限相关的是日本的国民年金制度。由于缺乏雇主，非标准就业群体在普惠型基础养老金制度之外虽无法参加由雇主支持的养老金计划，但可根据自身情况选择其他私人养老金制度补充老年收入。这种保障路径能够最快地实现对所有非标准就业群体的覆盖，且操作简单、管理成本低，几乎不会扭曲劳动力市场。然而，依托普惠型的基础养老金制度对一国的财政能力提出较高要求，在高收入国家较为常见。

2. 收入鉴定型基础养老金制度为主的保障模式

对比第一种模式，第二种模式的定额养老金待遇具有针对性，一般会随非标准就业群体其他收入和资产的增加而减少，如澳大利亚。这种路径也能以较快方式覆盖应保障的对象，且因采取差额的待遇给付，相比于第一种模式更有利于减轻财政负担。然而，无论是收入审查还是财产鉴定，通常都会导致对资格对象的污名化，并产生一定的识别成本（Hagemejer，2009）。另外，不恰当的待遇会对工作和缴费产生负面激励，尤其是将待遇水平设定在最低工资附近，或者规定基础养老金在个人收入超过一定标准后就立即停止发放（Piggott et al.，2009）。因此，这种保障方式对科学有效的瞄准机制提出了更高要求。

3. 收入关联型制度与最低养老金制度相结合的保障模式

与前两种保障模式明显不同的是，非标准就业群体是以就业者身份（而非公民身份）加入收入关联型的公共养老金制度。非标准就业者只要有一定工作收入，就能以与标准就业者相同的规则向收入关联型制度缴费并累计权益。一旦非标准就业群体因工作时间短、收入低而累计的养老金权益不足时，最低养老金制度即提供定额的待遇保障。不同于单纯的收入鉴定型基础养老金，瑞典最低养老金制度的设计更注重最低保障与工作激励相结合：最低养老金待遇随个人从收入关联型制度中领取的养老金收入增加而减少，但最低养老金不会在个人达到最低收入门槛后立即停止发放，而是随收入的进一步增加而缓慢减少。相比于前两种模式，这种模式容易出现对非正规部门就业的缴费困难群体的覆盖漏洞。

4. 收入关联型制度与社会救助等制度相结合的保障模式

与第三种模式不同的是，对低收入非标准就业群体的兜底保障不是通过非收入关联型的基础养老金制度或最低养老金制度实现的，而是依赖于社会救助等制度。美国采取的是待遇确定型的现收现付制与最低收入保障制度相结合，德国采取的是积分制与社会救助相结合。这种模式注重对非标准就业者的工作和缴费激励，但最低待遇保障要通过公共养老金制度以外的其他制度实现，因此增加了制度之间衔接的难度，对管理效率、识别精度都提出了更高的要求。另外，“救助”“援助”“低保”等名称比各类“基础养老金”给保障对象带来的羞耻感可能会更重（Grosh & Leite，2009）。

综上，每条保障路径都各有优劣（见表2），各国需在遵循本国国情的基础上探索合适的道路。

目前，我国在对非标准就业群体老年收入保障的路径上既有收入关联型的城镇职工基本养老保险制度，又有非收入关联型的城乡居民基本养老保险制度，但在群体全覆盖和基本保障方面仍存在不足。为此，立足我国现有公共养老金制度体系并结合国际经验，可在如下方面进一步完善非标准就业群体的老年收入保障。

（一）以工作收入而非就业身份为主要依据，提升收入关联型公共养老金制度对非标准就业群体的包容性

随着我国就业形式的多样化发展，不仅自雇、非全日制就业等各类非标准就业不断涌现，而且新工作形态的出现使得经典就业与自雇的边界变得不再清晰。若按就业身份划定相应的参保路径，势必会将部分就业身份界定模糊的人排斥在制度保障之外；同时，一些雇主还会刻意利用非标准就业形式以逃避为员工缴纳社保，从而降低劳动力成本。我国基本养老保险制度主要依据城镇职工、灵活就业或农民等身份设立，在缺乏强制性参保约束的情况下，极易将非标准就业群体遗漏。据调查，约42.9%的依托互联网平台灵活就业的人员和58.9%的非平台型灵活就业人员没有参加任何公共养老金制度。

在美国、德国、瑞典等以收入关联型公共养老金制度为主体的国家，通常以是否拥有一定的工作收入而非就业身份作为保障对象归属的依据，这种制度设计对非标准就业群体更具包容性。第一，所有的劳动收入（无论是从标准就业，还是从各类临时性、季节性、派遣性工作或是自雇中获得的）和工作期限都应被平等地用于计算养老金权益。通常情况下，参保规则的设定应当简单、统一，即总的缴费率相同，缴费基数的口径大体一致（受雇者用总工资衡量，自雇者以净收入衡量）。以统一的养老金规则将非标准就业群体与标准就业群体纳入收入关联型的公共养老金制度，以抑制就业的非正规化。第二，为提升制度的可及性，参保的收入门槛（用于计算养老金权益的缴费基数下限）不应过高，以便收入较低的非标准就业群体能够加入，且非标准就业群体领取养老金的资格条件不应过严。例如，德国规定领取养老金的最低缴费年限是5年，美国是40个季度，瑞典没有设限。第三，考虑非标准就业群体就业的不稳定、收入波动大等特点，各国在统一的规则下一般会对低收入群体有一定再分配的政策设计。例如，美国待遇确定型养老金的设定体现了明显的收入累进性特征，德国对低收入的非全日制雇员进行缴费减免及对部分自雇者的缴费给予财政补贴，都体现了养老金的再分配功能。如此一来，非标准就业群体更容易被收入关联型制度所覆盖，并且能或多或少从中积累养老金权益。他们依靠自身缴费获取的养老金越多，对非收入关联型养老金制度的依赖就越少。

（二）以兜底保障为主要目标，增强非收入关联型公共养老金制度的针对性和衔接性

经验研究表明，收入关联型养老金制度的扩面往往在正规经济中有效，而在拥有高度非正规经济的国家，非收入关联型养老金制度在实现全民覆盖上会更有效。据世界银行统计，2022年OECD国家非标准就业群体占总就业者比重约为16%，几乎所有OECD国家（除德国和美国）都有第一层的非收入关联型养老金制度，甚至不同类型的基础养老金制度组合。那么，对于拥有非标准就业群体占比接近45%的中国，完善已有非收入关联型制度，强化其兜底保障功能显得尤为紧迫。

首先，提升制度设计的针对性。目前，我国城乡居民基本养老保险的基础养老金具有普惠性，覆盖面广但保障水平低。在一定的财政约束下，可将财政补贴仅聚焦于真正的低收入群体，并将保障水平与当地最低生活保障标准对接，保障对象的获得感将显著提升。其次，提升制度设计的衔接性。从公共养老金制度体系整体来看，收入关联型与非收入关联型制度的有效整合与衔接既能强化工作和缴费的激励，又能降低财政成本。基于国际经验可知，基础养老金可随着个人从收入关联型公共养老金制度中获取的养老金增加而逐步撤回，直至老年收入达到一个适当的保障标准。最后，无论是有效识别机制的建立，还是两层养老金制度间的协调，都离不开政府在劳动力市场、税收以及数据技术方面的高效监管与协同治理。