摘要：供给侧结构性改革是中国未来经济发展的重要战略部署和“十三五”期间的发展主线。作为生产要素之一的劳动力是当前供给侧结构性改革的一条主线，劳动力端必将伴随着改革的推进产生根本性变革，在劳动就业、劳动力资源结构等方面对劳动关系产生深远影响，从而对劳动立法在提升劳动力资源素质、优化劳动力资源配置、降低劳动力资源成本和提供托底性民生保障等方面提出要求。劳动法应通过建立保护劳动者的新机制、实行劳动者分层保护、健全公共就业服务立法、完善职业培训立法和加强社会保险立法，对供给侧结构性改革作出回应和进行完善。

关键词：供给侧结构性改革；劳动力；劳动关系；劳动法；完善

供给侧结构性改革是当下中国经济领域的热词。当前中国正处于“三期叠加”时期，面临着产能 过剩、供需错配等问题，同时由于投资回报率下降，环境资源约束加剧等不利因素，经济下行压力持续增大。这一时期国家提出推进供给侧结构性改革，是深刻把握中国经济发展大势作出的重要战略部署，也是中国“十三五”期间的发展主线。在这一背景下，作为重要的人力资源管理规范的劳动立法再次成为民众热议的对象，尤其是去年前财政部部长楼继伟三次批评《劳动合同法》，让修法争议再起硝烟。本文试图分析供给侧结构性改革对劳动关系带来的深远影响，提出劳动法为契合供给侧改革的目标而应作出的回应和完善。

一、问题的提出：供给侧结构性改革对劳动关系的深远影响

供给侧结构性改革是针对中国宏观经济供求关系变化作出的战略决策，旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提高供给体系的质量和效率，提升经济增长的质量和数量。这意味着中国己不再是“需求决定型经济”而是“供给决定型经济” 供给决定型经济是指经济体的产量由其供给或生产能力（由劳动力、资本设备和技术等生产要素组成）决定，而不是由三驾马车（投资、消费和出口）所决定。中国的供给侧结构性改革的核心是经济结构的调整和经济发展方式的转变，通过提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率。在供给侧结构性改革中，生产要素将被重组，旧的要素配置模式被打破，新的配置模式亟待形成。其中，作为生产要素之一的劳动力是供给侧改革端的一条主线，必然伴随着改革的推进产生根本性变革，从而对劳动关系带来深远影响。

第一，对就业形势的影响。供给侧结构性改革在化解产能过剩与产业结构优化升级的过程中，不可避免地伴随着失业尤其是结构性失业问题。有研究表明，在供给侧结构性改革的初期，由于行政机制对传统产业的保护、制度红利对新兴产业孕育期的刺激，就业可能会呈现出迅猛增长，但随着改革的进一步深入，市场淘汰机制逐渐发威，传统产业会加速退出，新兴产业又会面临生存考验，失业风险将大大增加，就业形势将愈发严峻。一直要等到新兴产业真正崛起后，就业才能迎来向上的拐点。西方国家的实践经验也表明，在供给侧改革过程中，失业率增高、就业形式恶化在改革初期和中期是一个普遍现象。事实上，中国现阶段大量传 统产业企业重组、倒闭、裁员问题已经对就业产生重大影响。在钢铁、煤炭、水泥等行业“去产能”的背景下，诸多企业面临关、停、并、转的调整，必将规模性地裁减人员。未来改革过程中也将面临传统产业加速退出、大面积崩塌的风险，会进一步加速对低端劳动力的排斥，使就业迎来真正的挑战。

第二，对劳动力资源结构的影响。供给侧结构性改革要求产业迈向中高端水平，将使第三产业占比上升，第二产业中传统工业占比下降、新兴产业占比上升。其中，新兴战略产业诸如高科技产业、 绿色产业等将成为产业转型升级和经济可持续发展的重点。劳动力资源结构受产业结构调整影响总的发展趋势是，商品生产部门的劳动力需求逐步减小，非商品生产部门的劳动力需求逐步增加；劳动力市场的职业分布也将出现新的特点，即专业技术人员、非家庭服务人员、熟练工人等所占的比重不断提高，劳动力从工业及农业部门向金融、保险 及其他服务业转移将成为一种普遍现象。此外，企业在实现转型升级、提质增效的过程中，也需要更多的创新性人才和技术性人才，对高技能人才和专业技术人员的需求将比过去更加强烈。这些变化将使中国在劳动力资源供需结构方面长期存在的结构性矛盾问题更加突出。

二、供给侧结构性改革的目标对劳动法的要求

供给侧结构性改革需要以法律思维和法治方式来推进，需要用法治的稳定性实现改革的可预测性并预防和降低风险。法治是完成“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五项任务的坚实保障。当前中国已有立法通过调整和完善为供给侧结构性改革保驾护航。例如，2014年《中华人民共和国公司法》最突出的亮点之一，是将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制，这一转变大大降低了新设公司的成本，极大地激发了社会投资的活力。作为规范劳动力资源管理、调整劳动关系的劳动立法在实现供给侧结构性改革的目标方面是需要有所作为、也能够有所作为的，至少应该在以下几个方面起到助力供给侧结构性改革的作用：

（一）提升劳动力资源的素质

人口红利与改革红利、全球化红利一起，曾被称为是推动中国经济过去三十多年高增长的三大红利。但从2010年起，中国进入人口红利下降期，大规模的剩余劳动力已经不复存在，人口红利开始衰减。中国发展研究基金会曾发布报告认为，从 2010年至2020年劳动年龄人口将减少2900多万人，未来将对经济增长产生显著影响。因此，单纯依靠劳动力数量增加和资本投入规模的经济增长模式已无法维持目前的中高速增长态势。产业结构升级意味着一些附加值低、技术含量低的劳动力密集型产业将逐步转变为附加值高、技术含量高的技术密集型产业，需要大量适应产业升级的高素质劳动力，才能实现产业结构顺利转型升级。如果此时劳动力的供给不适应产业结构调整的需求，不仅无法有效地拉动就业，还会由于劳动力供给不足而限制产业的发展，甚至对经济发展起反作用。这就要求劳动立法能够通过制度安排，例如建立强制性的职业培训等法律制度，提升现有劳动力资源的素质，提高劳动者的竞争力，改善劳动力中低端供给与中高端需求之间的矛盾，以应对人口红利趋于消失的严峻挑战。

(二)提高劳动力资源配置的效率

在计划经济时代，中国劳动力资源主要依靠行政机制配置，不同劳动群体被分割，造成劳动者收入、就业、福利等方面的制度性、结构性不平等。改革开放以来，市场开始逐步代替计划成为配置资源的主要手段。市场经济的内在需求要求劳动力资源能够自由流动，从而实现资源的优化配置。市场自由度越高，市场机制越发达，劳动力流动性越好； 反之，劳动力越是流动，市场经济自由化程度就越是能够得到提升，两者之间能够实现良性互动。但是，劳动力市场并非统一的和完全竞争的市场，劳动者并不能像传统经济学假定的那样可以完全自 由地进出劳动力市场，会受到来自其他非竞争性因素的制约，如城乡分割、地区分割和身份分割的问题。对此，一方面劳动立法应当努力消除劳动力流动的制度性障碍，促使劳动力在城乡、地区、行业、企业之间自由流动；另一方面，劳动立法应在必要的管制基础上，开放更多的自治空间，把劳动关系中更多的内容交由劳资双方协商决定。尤其是要在劳动者的辞职权和用人单位的辞退权之间找到平衡点，实现劳动力资源有序合理地流动。因为劳动力的自由流动不仅是指劳动者一方的自由流动，也包括用人单位在自由用工下促使劳动力自由流动，二者是相辅相成的。没有劳动者的自由流动， 用人单位的用工自由就无法实现；没有用人单位的用工自由，则会使新的就业机会减少，劳动力的自由流动就无法充分实现。

(三)降低劳动力资源成本

“降成本”是当前供给侧结构性改革的重要任务之一。其中，与税费征收、行政审批、行业垄断等政府干预密切相关、由政府决定的企业成本，是降成本的重点，包括税收成本、制度性交易成本、人工 成本、融资成本等。国务院近期发布的《降低实体经济企业成本工作方案》对降成本进行了具体部署，其中包括：全面推开营改增，合理降低税费负担；简政放权、放管结合，明显降低制度性交易成本；工资水平保持合理增长，企业“五险一金”缴费比例合理降低，人工成本上涨得到合理控制；等等。就劳动立法而言，降低成本应该主要是指降低除工资成本以外的其他人工成本，这就要求劳动立法一方面应继续推动劳动者工资收入与劳动生产率同 步提高，保障劳动者工资底线权益，同时要统筹兼顾多方承受能力，科学确定、合理规范最低工资的水平和调整方案，阶段性地下调社会保险费率，降低企业的人工成本。

(四)提供托底性民生保障

推进供给侧结构性改革，有专家估计会影响四五百万人就业，其中消化钢铁、煤炭产业的过剩产能，未来几年就涉及近200万人就业。供给侧结构性改革要成功跨越改革的深水区，就离不开民生保障做后盾。民生保障得好，改革阻力小，改革的步伐就会更加积极稳健。只有做好社会政策的托底工作，守住民生底线，才能进一步发挥供给侧结构性改革的效果。因此，劳动立法面临着双重考验，一方面要让企业在处理冗余劳动力时具有相当的灵活性与自主权，确保“去产能”顺利进行；同时，又要保障失业人员维持基本生存的能力，除维系其收入安全之外，还需帮助其顺利实现再就业。这就要求劳动立法要尽可能完善分流人员的安置政策， 确保失业人员的基本生活保障，同时，通过制度安排加强劳动力转岗技能培训，给予失业人员必要的创业支持，帮助其顺利实现再就业。

三、劳动法的回应与完善

(一)应对新经济形态，探索劳动者保护新机制

供给侧结构性改革将催生一系列全新的经济形态，如共享经济。与传统产业不同，共享经济新兴产业中如互联网企业呈现出用工时间碎片化、工 作场所虚拟化、企业与员工关系松散化等特点，尽管这类运营模式可以为经济注入创新动力，但也会对从业者正当权益保护带来严峻考验，直接冲击着传统的劳动立法。如何规制不断萌发的、非标准的就业新样态，尤其是多元化的自我就业，是劳动立法亟需解决的问题。比如，网约出租车司机是否要纳入劳动立法的保护？新经济形态的就业增加了劳动者自由选择的机会和发展空间，但并不等于无保障的低质量就业。正如有学者认为，如果不给予其一定的倾斜保护，劳动者长期处于低质量就业状态，“大众创业、万众创新”就不可持续。理论上讲，“从属性劳动”这一有别于传统民法精神的概念正是劳动法理念、制度和规范得以展开的法理基础，但在雇用形态多样化、非典型劳动关系大量出现的情形下，在界定劳动者范围的方法论上，已从传统的“本质论”转变为“目的论”，视劳动立法的目的，决定是否应将特定的劳动提供者排除或纳入劳动法的保护范围。例如，在欧洲存在“经济从属工作”的概念，这是一种介于劳动关系和民事关系之间的状态，给予此类劳动者反歧视、健康与安全保护、最低工资保障以及集体谈判的权利。德国劳动立法甚至规定，当承揽人在以承揽工作的报酬为主要收入来源，丧失“经营上的独立性”时，因其社会经济地位与劳工无异，而将其称为“准劳工或类似劳工 ”（Arbeitnehmerahnliche Personen)，在诸多特定事项上，各单行法特别规定将其视同一般劳工而受到相同保护。确认共享经济中用工关系的基本形态仍为劳动关系，对于规范完善共享经济中的用工关系，避免劳资冲突具有深远意义。就中国现阶段而言，通过列举方式直接增设非标准劳动关系类型，并加以区别化规制的条件尚不成熟；对劳动者从属性及用人单位指挥管理权较弱的新型用工形式，可暂不纳入标准劳动关系，但需保障此类劳动者在劳动基准、工伤保险等方面相关权利，逐步探索保护劳动者的新机制。

(二）区分劳动者不同类型，实行劳动者分层保护

中国劳动立法将保护对象视为劳动者的综合体，所有的劳动者均被视为弱者，未区分劳动者的实际保护需求和劳动者对用人单位的重要程度，实行统一的保护。一方面导致对极其弱势的劳动者保护不力，同时又导致对较强势劳动者倾斜保护过高。对劳动者实行分层保护，不仅有利于实现劳动者之间的实质公平，也有利于劳动者与用人单位之间利益的平衡，保证劳动力市场的自由度和灵活性。尽管现行立法在竞业限制、违约金、单方解除等法律制度上体现出了对劳动者分层保护的思想，但仍然存在立法和实践中的诸多局限。

劳动法应当根据劳动者身份的不同，将劳动者区分为强势劳动者、普通劳动者和弱势劳动者，分别提供不同程度的法律保护，即强势劳动者弱保护、普通劳动者一般保护、弱势劳动者强保护。就立法而言，可将普通劳动者作为基本适用对象，并以此类劳动者的保护力度作为一般标准，在此基础上，对强势劳动者的“弱保护”事项和弱势劳动者的 “强保护”事项予以特别规定。具体而言，强势劳动者如经理等高级管理人员虽然具有劳动者的一般特性，但由于其在用人单位中的职位重要，且往往知晓用人单位的商业秘密，在劳动关系中具有优势地位，根据其具有代表雇主的特性，应减弱其保护程度，设计有别于普通劳动者的法律制度。例如，在劳动合同变更和解除的法律制度上，除了赋予用人单位对经理等高级管理人员必要的调职权外，还应当赋予用人单位相对宽松的解雇权。与此同时，经理等高级管理人员的辞职权也应受到更多的限 制。预告辞职中应当允许用人单位与其约定长于法定期限的预告期，同时还应当规定在特定情形下不得行使预告辞职权，例如，经理等高级管理人员在处理用人单位重要事务期间，辞职权就应受到特别限制。反之，对于弱势劳动者则应进一步加强保护力度，在劳动就业、劳动关系运行、社会保障等方面强化现有的保护措施，并填补法律漏洞和法律空白。例如，弱势劳动者通常会遭遇就业歧视，劳动立法应当在制度设计上不断完善对弱势劳动者的强化保护，消除就业歧视产生的影响和侵害。

(三)健全公共就业服务立法，重视政府公共就业服务职责

供给侧结构性改革将会对就业带来严峻挑战。 面对就业压力，解决社会弱势群体的就业困难是政府促进就业政策的根本任务之一。政府的政策和服务要提前到位，帮助劳动者在失业前实现再就业，或者尽可能缩短失业时间。为了便利就业，改善劳动力市场的组织和活动，使劳动力资源得到更有效的利用，提高供需匹配的效率，应当完善就业 服务立法，尤其是要大力发展公共就业服务体系，将其职责定位为提供公共职业介绍、就业咨询、对特殊劳动者提供就业帮助以及收集、研宄和发布劳动力市场信息，以降低劳动力自由流动的成本和提高劳动力市场配置的效率。

国外公共就业服务经历了近百年的发展，形成了功能多样、运作规范的公共就业服务体系，成为工业化国家不可或缺的公共政策。发达国家都十 分重视公共就业服务立法，强化立法约束和政策引导，明确政府、公共就业服务机构和供求双方在公共就业服务中各自的职能和作用，从宏观上监督公共就业服务机构的发展。反观中国现行劳动立法，在政府公共就业服务职责的规定上尚有一定缺失，如存在政府责任尚处于倡导性阶段且操作性不强，政府责任体系设置不尽合理，政府责任内容缺失，追责机制不健全等问题。因此，劳动立法应当重视政府责任在实践上的可行性，详细规定政府责任承 担的内容、方式及违法后果等具体内容，増强法律的可诉性。同时，劳动立法要善于规范和引导，消除营利性职业介绍机构的负面影响，使公共职业介绍与营利性职业介绍形成互补和合作的关系，共同发挥促进就业的作用。

(四)完善职业培训立法，强化雇主职业培训义务

西方学者把职业培训划分为一般培训和特殊培训，其主要区别在于劳动者通过培训而获得的技能对提供培训的雇主以外的其他雇主是否有用。 如果培训对其他雇主同样有用，就属于一般培训，反之则为特殊培训。虽然在理论上对劳动者提供一般性培训也能增加雇主的收益，但雇主面临着劳动者辞职他投的风险，故一般并不愿意承担一般性培训费用。为解决雇主提供职业培训动力不足的问题，许多国家的劳动立法将提供职业培训规定为雇主的法定义务，并在培训条件、培训费用等方面做出具体规定。以德国为例，德国工业领先世界的一个重要原因就是建立了发达的职业培训制度，职业培训立法具有明确的企业主导职责、健全的职业培训合同、严格的教师任职资格和独立客观的质量考评体系，从而被誉为德国经济快速发展的秘密武器。

当前供给侧结构性改革中高技能蓝领是中国先进制造业中的紧缺人才，国家己经将职业教育作为国民教育重点和优先发展的对象。但在职业培训立法上仍存在法律效力层次低、法律之间协调性差，在法律实施上存在落实不到位的问题。例如，劳动法规定企业应当提取一定比例的职工教育经费用于职工的教育培训，但由于这些规定的监督落实主体不明、法律责任缺失，成一纸空文。劳动立法应当强化职业培训制度，通过制度设计释放“教育红利”全面提升劳动力资源的素质，缓解供给侧结构性改革中劳动力资源低端供给与高端需求之间的矛盾。具体而言，首先应当在劳动立法中明确职业培训中各方主体的地位，详尽规定政府、职业培训机构、用人单位和劳动者各方的权利和义务，尤其是应当将用人单位视为与职业学校或其他机构同等重要的主体，在立法中将参与和提供职业培训规定为用人单位的法定义务，以法律的形式硬性 约束有条件的用人单位参与实施职业教育，真正将职业人才培养的职责分摊于用人单位；其次，应当完善职业培训合同法律制度，对职业培训合同的形式、基本内容等进行强行性规定，并通过立法明确规范合同双方的基本权利和义务，确保用人单位在职业培训中履行相应的法定义务，同时为接受职业培训的劳动者获得符合标准的职业培训提供有力的法律支持。

(五)加强社会保险立法，提供托底性民生保障

社会保险立法可从两个方面为供给侧结构性改革保驾护航：一是为劳动者提供民生保障，避免社会动荡，发挥“安全网”和“减震器”的作用；二是通过提高政府的社会保险责任，降低企业成本，减轻企业负担，增强企业活力，从而有可能在供给侧 提供更多的就业机会，发挥经济杠杆的作用。事实证明，“凡是社会保险制度健全的国家，劳动者的后顾之忧都得到了有效解除，劳资关系也必定由相互对立走向妥协和合作。劳资关系的和谐与稳定，必然带来整个社会关系的和谐与稳定。”为充分发挥社会保险制度的作用，立法应由选择性制度安排发展为普惠性制度，由覆盖重点人群发展为覆盖一般人群，同时明确政府应承担相应的财政责任。目前中国社保费率过高，如果将企业和劳动者缴纳的“五险一金”各项费用加起来，大约是劳动者工资的60%。2016年4月14日，人力资源社会保障部、 财政部联合发出《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，“五险一金”缴费比例集体下降，就是助力供给侧结构性改革的重大举措。

当前社会保险制度改革的重中之重是改革失业保险制度，完善失业保险立法，充分发挥其防失业促就业的功能。目前中国失业保险存在覆盖范围狭窄、统筹层次低、功能单一、工资替代率低等问题。发达国家失业保险制度的改革表明，大多数国家奉行的原则是，对劳动者的失业保护，不仅要体现在基本生活津贴的发放上，更重要的是体现在帮助失业者提高再就业的能力上。例如，英国将失业保险制度改为“求职津贴”制度，日本、加拿大改为 “就业保险”制度。德国、奥地利降低雇主对工人的解雇费标准，将其用于本企业失业工人寻找工作和再培训计划。其中，德国失业保险基金的60%用于津贴发放，40%用于培训等就业服务计划。经合组织国家规定，失业者领取津贴一段时间后，如未能就业则必须参加培训才能继续领取失业津贴。中国失业保险立法要充分发挥其防失业促就业的功能，一是要扩大失业保险的覆盖范围，逐步实现覆 盖全体失业人员；二是要通过法律制度安排，强化 失业保险促进就业的功能。为防止失业人员离开劳动力市场以转移支付为生，难以再进入劳动力市场，被劳动力市场边缘化，失业保险金应当具有激活功能。例如，对于创办小微企业或实现灵活就业的失业人员，可规定让其继续享受一段时期的失业保险待遇，以帮助其平稳度过生存期和积累职业经验；将失业保险与就业服务紧密联系，可规定参加就业培训的失业人员可适当延长失业保险金给付期限。

【本文原载于《云南社会科学》 2017年第1期】