一、失业保险立法面临的难题:巨额保障费用如何解决

从我国目前经济体制改革的进展情况看,社会保障问题已成为困扰国有企业改制的最大障碍,数千万冗员失业人员所需要的巨额保障费用从何解决,已成为社会保障的核心问题。据统计,近年来,使用失业保险金每年救助的人员都在300万人以上。但失业保险在国企改革中的作用由于覆盖不到位和缺乏强制到位手段等因素的影响,与该制度建立之初的效果设计相差甚远。此外,国企除依法缴纳失业人员的社会保障费用外,还要解决下岗人员的生活保障问题。近几年来,国家采取的在企业建立再就业服务中心,企望它能担负起保障职能,解决下岗人员的生活问题。这些长期积累的企业富余人员,同企业仍保持劳动关系,但已经失去工作岗位,也未能找到新的工作,由再就业服务中心解决他们的生活问题,无形之中,国企就此又背上了沉重的包袱。例如,截止到1999年的3月为止,某市进入再就业服务中心的下岗职工已达.75万人。按人年均388元计算,每年市政府需拿出近3亿元;全市再就业服务中心6000多工作人员的年工资、福利和各种办公费用近1亿元。我国下岗职工多在经济效益较差的国有企业,有些亏损企业不得不变卖资产缴纳社会保障费和给下岗职工发放基本生活费。从失业或下岗人员个人负担方面看,在职职工可以从工资中提交一定比例的社保费用,而下岗人员则无从拿出。作为“社会”承担的三分之一,兑现的途径也是十分狭窄。

综上所述,国企在改制中面临着不可回避的巨额社会保障费用的承担问题,已大大超出其负载能力,直接影响到国企改制的进度问题。同时,该问题也是我国21世纪失业保险立法所面临的难题。

二、失业保险立法现状评析

1999年1月22日国务院发布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》,是目前我国失业保险立法的主要表现形式,也是实践中失业保障的主要法律依据。新的《条例》虽然在原有的基础上作了一些改进和补充,但从整体内容和市场经济发展的需要来看,远远不够规模,其覆盖面及立法模式和发达国家相比较而言,显然是落后和不够科学的。中国21世纪的失业保险立法堕需解决以下问题:

1.失业保险的覆盖面仍不够宽广。我国社会保障的覆盖面主要为城镇的各种企业职工,占中国总人口80%比例的农民不在失业保障范围内。尽管《失业保险条例》第21条对农民合同制工人的一次性生活补助作了规定,但此条仅只适用于农民合同制工人。21世纪的中国农村,广大的农民的失业问题究竟如何解决,农民的国民待遇不能享受,直接影响社会的安定,不能不引起我们的关注。

2.失业保险金的保值增值渠道单一化。按照《失业保险条例》第11条第2款的规定,失业保险基金的保值方法有二个,即购买国债和存人银行获息。由于利息较高的国债在基金中的比率相当低,仅限于国家任务下达的项目,因此,基金大部分只得存人银行,鉴于目前我国银行的利息一降再降又加征利息税,导致失业保险基金取得的利息收人微不足道。上述二个方案对失业保险金的投资保值增值来说显然不够理想。仅仅依托这两种方法对失业保险基金进行保值增值,显然是不能满足失业保险的需要的。

3.基金支出比例及待遇标准的规定不够明确。《条例》只对支出用途作了规定,而并未规定支出比例。因此极易造成实际管理部门用于实际救助失业人员的费用比例偏低问题发生。另外,享受失业保险待遇以“低于当地最低工资标准,高于城市居民最低生活保障标准”为水平标准,制定标准的比例下放给省、自治区、直辖市人民政府。该规定过于抽象,极易造成全国失业人员享受待遇权利不平等，如能给制定标准的省、自治区、直辖市人民政府一个具体操作比例则更好。因此,基金的支出比例及待遇标准有待明确化。

4.监管机构的设置和分工不够明确。《失业保险条例》第四章专门以四个条文之篇幅对监管制度进行了规定。劳动行政管理部门、社会保险经办机构、财政部门和审计部门负责监管。社会保险经办机构的性质、法律地位并无明确规定,是否会重蹈“政出多门,各行其是”的旧辙,确实令人难以预料。笔者以为社会保险经力、机构是核心机构,对其独立性和运行机制法律应作出明确具体规定。另外,工会被遗漏在监管机制之外,也是一大缺憾。

5.执法力度不够强大。目前我国大量存在拖欠、挪用、侵占失业保险基金的现象。尽管《条例》在罚则部分对此类行为规定了制裁措施,但总体来说,强制力不够,仅此抽象原则性的规定,而不在《刑法》中规定有相应条文的加以落实,是不可能制止和预防侵占失业保险基金等现象发生的。

三、完善失业保险立法的新构思

1.尽快出台《失业保险法》。国家尽快出台《失业保法》已是迫在眉捷和十分紧迫的问题。堕待规范的失业保险的各种问题,诸如享受条件、监管机制、基金增值、支付比例和标准等问题,非人大常委会立法不可。

2.扩大失业保险覆盖面,提高社会统筹层次。失业保险的覆盖面过于狭窄,最主要体现在农民不在保险范围内其次,实践中除国企参保到位率较高外,集体企业、丁三资企业、私营企业职工和个体工商户很少涉及,国家应在《失业保险法》中对此作出明确规定。

3.严格界定失业保险金享受对象资格条件。首先,享受失业保险的对象不是一般劳动者。从各国立法来看,自愿失业者应排除在外。对失业人员资格界定有以下共同点:(l)必须是劳动者,并且收人中断;(2)必须达到规定的资格期限,这包括就业期和受保期;(3)必须是非自愿性失业;(4)必须有劳动能力,又有就业愿望。因此,凡是无理由自动离职者,或因过错被解雇者应属于自愿失业。而按我国现行的《失业保险金发放办法》的规定,被企业除名、辞退和开除的失业人员仍在领取失业救济金范围之内。这与各国立法的“非自愿失业”的界定相比,显然是不科学的。其次,待业职工不应领取失业救济金。国有企业下岗职工的基本生活保障制度应向失业保险和市场就业转变。企业减员由一下岗和失业两种形态变为失业一种形态,把基本生活保障方式并为统一的失业保险。这一转变国家劳动和社会保障部相关文件规定为5年的时间,即下岗向失业保险转变5年完成。从此,我国将结束下岗职工领取失业救济金的历史。

4.失业保险费的来源新构想。世界大多数国家的社会保障费用来源于四方面:国家财政、雇主、工人以及社保基金的收益。从长远目标看,我国失业保险费用的来源可以借鉴该模式。但目前无法做到其理由如下:首先,国家财政每年数百亿的赤字已不堪负荷;其次,企业缴纳养老等费用已很困难,另一方面50%左右的亏损企业,让其再交一大笔失业保险金,实际上是增加亏损;再次,从在职职工工资中提交较大比例,是超过目前职工的经济承受能力的。最后,依靠失业保险金买国债和存人银行取息这两种收益作为失业保险费的基本来源,无异于杯水车薪。国际经验在我国行不通的最简单理由是,这些国家建立社会保障制度的历史都有几十年甚至上百年的历史,已逐渐形成雄厚的社会保障存量基金,然后再逐年增加,这是我国无法模仿的。鉴于上述理由,有学者提出把失业保障费用债权化,即动用部分国有资产,通过债权方式,实现转轨中巨额保障费用的合理过渡。国家或企业支付给冗员失业者的社会保障费用不是现金,而是类似于存款单一样的等额债权票据。失业者按期取得收益并通过适当方式兑换为现金,在国家和失业者之间建立起债权债务关系,由此来减缓国家的财政负担。

5.拓宽和规范失业保险金的投资运营渠道。由于失业保险与经济发展状况密切关联,故失业保险金的支出难以掌握。它随产业结构调整或经济体制变动而变化,失业人员的增加或减少,也难以预计和估算。因此,唯有采取多积累和储存失业保险金的办法,才能满足失业保险的需要。但仅仅依靠购买国债和存款收息的有限投资方式是不能达到目的的。而目前采取的社会保险基金投资股市的做法,试图达到基金增值的目的,但具有极大的风险性。因此,有专家建议政府决策部门可以考虑把对“共同基金”的投市优惠,转化为失业保险金享有,使之形成失业保险金保值增值的一条正常渠道。除股市收益外,失业保险基金还可以投资于房地产、债券和期货等。但投资渠道的拓宽,对投资主体的法律定位,经营机构的权责界定,以及基金运营的规则等,都需要国家立法进行规制。

6.加强失业保险实施机制,充分发挥加大失业保险的执法力度。失业保险的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动,法律监督程序等。失业保险制度的实施机制较弱,主要原因是法律中缺乏责任规范和制裁办法,目前最为突出的是对挪用、挤占、截流保险基金的行为得不到有力的惩治。建议在我国《刑法》中应增加对侵占失业保险基金的相应罪名的条款,以加大执法力度,严惩类似违法行为,这也是众望所归。

                               

                                            【本文原载于《财政研究》2002年第8期】