一、国有企业改制中劳动关系的新变化

国有企业改革一直被当做我国经济体制改革的中心环节 ,先后经历了放权让利 、承包制、试行股份制和建立现代企业制度等阶段。经过长期的理论与实践探索 ,党的十六届三中全会 《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对现代产权制度的含义给予了比较准确的表述 ，为进一步深化国有企业改革提供了理论依据和现实基础。在国有企业改制成绩出现端倪的时,出现了在改制的过程中对职工利益保护不充分,部分国有企业改革侵犯了职工的合法权益。毋庸置疑 ,改革是必须的 ,也是有成效的 ,但在改革中暴露出来的一些问题 , 也必须引起高度重视。尤其是企业改制后产权关系 、组织形式和管理方式等都要发生变化, 这势必造成劳动要素的重新配置 ,涉及员工的劳动关系 、工资保险等诸多切身利益。因此 ,改制过程是企业劳动关系最不稳定的时期 ,也是劳资纠纷的一个集中爆发时鉴于此,最高人民法院于 2004年 1月 5 日公布并于同年 2月 1日起施行的《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定 》,该规定共 36条涉及 8个问题 ,集中解决了企业公司制改造、股份合作制改造以及分立后的债务承担问题 ,并对国有小型企业出售和企业兼并中引发的有关合同效力的确认、合同的履行、债务的承担等作出专门规定。这就使人民法院在审理企业改制中出现的民事纠纷案件有章可循, 但遗憾的是对于国有企业改制中劳动关系的协调规定显然不够。

我国正处于社会主义市场经济的形成和完善阶段。改革开放以来 ,我国国有企业的劳动关系发生了很大变化 ,这种变化是我国经济体制改革的一个重要组成部分。改制后企业的产权关系 、组织形式 、经营方式和管理方式等都要发生变化 ,这势必会对已经确立的劳动关系带来多方面的影响。同时, 随着国有企业改革力度的加大 ,特别是深入贯彻“鼓励兼并 , 规范破产、减员增效、下岗分流、实施再就业工程 ”的方针, 劳动关系必然发生根本的变化。这些变化表现为以下几个方面:

1.劳动关系日益复杂化 。改制以后的企业与职工之间的劳动关系变得复杂多样化。这表现在市场经济体制下, 职工既是国有企业的主人 ,也是国有企业劳动力的提供者。职工以双重身份进入劳动过程, 必然导致劳动关系的复杂化。因此 ,规范和协调这种复杂的劳动关系是必须面临的现实问题。

2.劳动关系已经契约化和日趋灵活化。改制以前企业和职工之间劳动关系的建立，由国家直接通过行政手段实现。现阶段, 依据我国 《劳动法》的规定, 企业和职工之间劳动关系的建立，必须依法签订劳动合同。用劳动合同这种契约化的形式来明确劳动关系双方的权利和义务。即在企业改制后 , 劳动关系的建立已经契约化。同时也打破了传统的 “统配统包 ”就业模式, 法律赋予企业和职工双方的相互选择权。企业为提高劳动效率可以充分享受用人自主权 ,而劳动者则享受择业自主权，可以自由地变换工作岗位。同时 ,灵活就业现象也大量出现 。这种劳动关系的动态性发展 ,导致我国现阶段企业劳动关系的发展表现出不稳定的趋势, 这也是当前不可回避的问题。

二、武汉市国有企业改制中劳动关系面临的新问题

武汉市的国有企业改革持续20多年，大体走过三个阶段。第一阶段是扭亏脱贫,重在改善企业状况。第二阶段是“抓大放小”,重在推行国有中小企业改制 。第三阶段是全方位改革, 使国有企业整体成为真正的市场主体。武汉市国有企业改革自 2007年以来取得明显进展。截至2007年4月,武汉市 130户改制目标企业中，已经完成改制的有 53 户;余下企业多数已完成资产审计评估,有的改制方案已获职代会通过只待实施 ,有的即将召开职代会。工业企业改制是武汉市国有企业改制目标的重点。目前, 武锅 、武重、长动、一棉 、裕大华等 5家“武字头 ”企业的改制已取得突破性进展。武重搬迁改造工作即将

启动 ,长动集团 4月内将形成合资合作的可行性方案 ,武锅 、一棉、裕大华正在抓紧与战略投资者进行谈判。

武汉市国有企业改制的必然要求是建立多种所有制成分的市场主体, 建立现代企业制度,并完善法人治理结构。在实践中我们也摸索出了一系列改制的模式,并取得了一定成效。但在企业改制的过程中对劳动关系的处理还很不成熟 ,从理论到实践、从政策依据到操作方法都存在着许多亟待解决的问题。

(一 )法规政策的缺位及错位

国有企业改制中大量存在法律法规和政策缺位、错位现象。如我国《劳动法》对企业改制时的法律适用没有规定 , 最新通过的 《劳动合同法》没有涉及 , 国务院出台的各项行政法规中也鲜见关于改制中处理劳动关系的规定，充分说明我国高位阶的劳动法律法规中缺少对改制处理劳动关系的统一规定。而大量低位阶的规范性文件则出现错位现象 , 如部门或地方法规、规章、司法解释关于改制处理劳动关系的规定政出多门、各行其是。 典型例子如对于国有企业主辅分离辅业改制过程中原主体企业分流到国有法人控股企业的人员劳动关系的处理，原国家经贸委牵头国家七部委、局及全国总工会共同发布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法 》(国经贸企改[ 2002] 859号 )规定 , 采用的是 “承继模式 ”。而劳动和社会保障部为贯彻上述文件而制定的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法 》 (劳社部发[ 2003] 21号)对于同一情况采用的却是 “断一建一 ”模式 。“承继模式 ”是 “对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员 ,原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同 ,用工主体由原主体企业变更为改制企业,企业改制前后职工的工作年限合并计算 。”可以看出 ,原国家经贸委的意见是,对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富余人员,其与原主体企业的劳动关系并不解除,而是由改制后的企业继承原主体企业的权利义务。

“断一建一 ”模式则是 “对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工 ,应当采取同原主体企业解除劳动合同,和改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同 ,由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务 。”显然, 劳动和社会保障部对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富余人员劳动关系的处理, 采取了与原国家经贸委不同的态度。虽然这一文件也要求改制企业继续继承原主体企业劳动合同约定的权利义务 ,但劳动关系的 “一断一建 ”, 必然会产生支付经济补偿 、本单位工作年限中断等与 “承继模式”迥然不同的法律后果 。

我们撇开对劳动合同变更的法理概念的理解问题,仅对于同一实践问题, 两部委各自作出如此不统一的规定和解释 ,确实难以掌握标准去执行。

(二)劳动关系变化时观点上的差异

企业改制前后原劳动关系往往要切断, 新的劳动关系将要建立 ,这也是绝大多数企业改制时的做法。然而 ,就是在如何切断原劳动关系的问题上 ,认识并不一致 ,主要存在着以下两种观点:

第一种观点主张企业可以单方面解除劳动关系 ,法律依据是我国 《劳动法 》第二十六条第三款 :“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化 ,致使原劳动合同无法履行 , 经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的, 用人单位可以解除劳动合同 , 但是应当提前 30 日以书面形式通知劳动者本人。”持此观点者认为 ,改制使企业资产、组织机构或经营形式发生了重大变

化,这些客观情况的变化足以导致原劳动合同无法履行, 因此如果企业与劳动者不能就变更劳动合同达成一致的话, 企业可以以提前 30天通知的形式单方解除劳动合同。这也是目前所谓“主流 ”的观点。

第二种观点则认为改制时企业要想解除劳动关系应当首先履行协商一致的程序, 依据是《中华人民共和国劳动法》第二十四条 :“经劳动合同当事人协商一致, 劳动合同可以解除。”《劳动法》第二十六条是具有严格限制性解释的, 客观情况的重大变化并不必然导致用人单位单方解除合同 ,只有在客观情况的变化足以使劳动合同无法履行, 且经协商不能变更的情况下才能解除 。但在实践中大多数企业改制不足以“致使原劳动合同无法履行 ”。因此 ,实际上改制中可能适用《劳动法》第二十六条解除劳动合同的空间十分有限 ,所以要解除劳动关系, 还是要经双方协商一致。

(三 )劳动关系处理时操作不统一

1.“一刀切”法。即企业采取和全部职工解除原劳动合同 , 再根据实际情况订立新合同的方法。

2.承继法。即采取职工全部由新企业承接下来,再根据实际情况作逐一调整的模式。

3.区别对待法。对部分职工变更原劳动合同 ,而对其余职工则一次性解除劳动合同, 全部推向社会。

4.变更合同法。此法做法不一致。有的企业依法与职工协商, 有的企业则以改制为由, 不经协商就随意变更员工的劳动合同。甚至在变更合同时采用各种手段 ,逼迫员工接受劳动合同变更。这些违反《劳动法》规定、侵害员工劳动权益的做法, 往往会因为涉及较多的同类人员 , 而引发集体劳动争议。

除上述不统一不规范的做法外, 解除合同后支付给职工的经济补偿, 各地各企业的支付标准也是五花八门 。在工资标准上, 有的按解除劳动关系前的 12 个月平均工资为标准 , 有的以社会平均工资为标准, 有的干脆给个绝对数, 每人1000元或 2000元。在补偿数量上 , 也造成了很大的差距 。有的“最多不超过 12个月的工资 ”; 有的为月平均工资乘以累积工龄 ,不封顶 ;还有的按企业净资产人均占有情况, 分档次制定统一的补偿标准, 然后由有关部门把关 , 职工符合哪档按哪档发。实践中经常出现同样的案件, 得出不同结果的尴尬,这无疑是对法治权威和公平正义的最大挑战 。更为严重的是, 在这个信息畅通的现代社会,改制处理劳动关系方式和结果的巨大悬殊,必然引起各类 “转换身份 ”职工和企业的争议,带来职工在企业改制 、产业调整 、分流减员中的心理失衡。企业改制的目的是生产资料的优化配置、生产力的提高, 但前提必须是保证社会稳定。如果国有企业改制中的操作不协调、不规范,必将引发社会动荡, 对经济的持续发展 、国家的长治久安有害无益。因此 ,寻求一个适合我国国情的、统一的改制处理劳动关系模式成了亟待解决的问题。

(四)劳动关系市场化难以短期推进

我国《劳动法》和新通过的《劳动合同法》都有规定,劳动关系的建立必须签订劳动合同 , 在市场经济条件下,企业中的劳动关系发生了深刻变化 ,国有企业劳动关系走向市场是大势所趋 。但由于我国现阶段正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨时期 , 要实现转轨的成功 , 就必须保持社会的稳定 ,否则将会使改革成果有前功尽弃的危险。这样 ,国有企业的改革就不得不考虑社会的承受能力 ,不得不兼顾社会稳定的政治目标。各国经济发展的经验表明 ,使失业率保持在一定比率之下, 既是保持社会稳定、减少社会动荡,又是保持经济持续增长的重要条件。因此,我国国有企业劳动关系的市场化改革将是一个长期的过程, 不可能一蹴而就, 对此我们不能操之过急。

(五 )劳动者的利益受损害现象比较普遍

在国有企业改制过程中 ,职工的权益受侵害问题主要表现在:(1)由于有些国有企业严重亏损 ,导致本企业职工的养老、医疗以及基本生活保障等劳动权益很难得到保障。 (2)企业解除劳动关系没有依法进行。如企业在解除劳动关系时没有支付劳动者经济补偿金 ,或没有妥善解决下岗职工大量的工资、医疗费、集资款等各项拖欠问题。(3)企业对下岗职工以后的养老、医疗问题如何与新体制接轨没有一个明确的解决办法。 按我国目前的工会管理体制 ,工会属于企业的职能机构, 经费也由企业负担, 并且工会主席往往享受企业副总的待遇 。在这种情况下,企业工会能够起到的实际作用是很有限的。国有企业改革中, 涉及职工安置时, 职工安置方案需要经过职工代表大会审议通过 , 这是法定程序 ,而作为职代会办事机构的工会, 往往在此过程中充当了企业经营者一方说客的角色 ,推选的职工代表也缺乏民主性 ,于是通过的职工安置方案往往不利于职工合法权益的维护 ,职工的合法权益被“合理合法 ”的侵蚀。职工利益受损失主要来自以下几个方面的原因:首先,政策法律法规的缺位或者错位致使职工利益受侵害无法可依。现行劳动法缺少对改制企业劳动关系的相关规定, 大量低位阶的规范性文件 ,如部门或地方规章 、地方法规 、司法解释关于改制处理劳动关系的规定政出多门、互不协调 ,往往彼此冲突 , 让人无所适从 。改制企业中的职工利益或没有高位阶法律保护或低位阶法规、规章相互冲突都使得职工利益难以得到有效保障。

其次 ,企业的管理层知法犯法危害职工利益。例如 ,虽然我国《劳动法 》第二十七条及 《企业经济性裁减人员规定 》,对企业经济性裁员的条件 、程序作了较具体的规定 ,且限制比较严格 。但对企业根据何种标准确定被裁减人员的名单则未作规定。于是一些企业在裁减人员时并没有严格按法律程序办,操作随意性大 。再如部分企业通过暗箱操作 、低估贱卖 ,廉价折股 ,变卖企业所有的土地 ,抵押房产等种种方式让国有资产缩水 ,导致国有资产大量流失, 也间接侵害了职工的利益。

三、国有企业改制中协调劳动关系的建议

(一)建立和完善处理改制企业劳动关系的法律制度

法律法规是处理改制企业与职工之间劳动关系的依据。因此 ,要规范改制过程中劳动关系的处理,保护劳动者的合法权益 , 首要的任务就是加快立法的步伐 。首先 , 尽快出台 《促进就业法》、《集体合同法》、《工资法》、《社会保障法》、《劳动争议处理法》等单行法律 ,并及时修改 《劳动法 》和相关法律法规 , 从而使劳动者得到全方位保护。而对企业改制过程中劳动关系的承继、变更 、解除作出明确的规定,这是国家在修改《劳动法》和完善《劳动合同法 》时, 必须解决的重要问题 。同时, 提高立法的层次，变地方分散立法为中央统一集中立法,变部门立法为全国人大常委会立法，以此增强法律的权威性。此外 , 还要在相关的法律和法规中 , 严格规定监管措施, 以利于法律的执行。

(二 )国有企业改制中劳动关系的协调应坚持的原则

1.坚持国家干预与自治相结合的原则 。建议我国在修改《劳动法》和完善《劳动合同法 》中 , 应采取职工利益的保护优先于企业利益的保护 , 不能以牺牲职工利益作为经济发展的代价。因此 ,国家要通过立法保障改制企业中职工的劳动就业权利, 在法律上明确规定被兼并企业职工的劳动合同由合并后的企业承继 。同时 , 劳动合同的签订应建立在平等自愿 、协商的基础上 , 企业在改制过程中处理劳动关系也应坚持这一原则。企业方不能借助自身的强势地位 , 采取单方面的强制 、胁迫 、欺诈等不正当手段迫使劳动者解除劳动合同。严格执行《工会法 》, 切实发挥工会组织及平等协商和集体合同制度的作用 , 协商解决国有企业改制中的劳动关系问题。只有这样才能真正体现我国《劳动法 》的立法宗旨。

2.劳动关系市场化的程序性与兼顾国情相结合原则。国有企业改制必须按照有关政策和法律规定的程序, 将改制方案提交职代会讨论,职工安置方案提交职代会讨论通过后方可实施。工会必须参与企业改革 、改制方案的制定;地方工会要参与同级人民政府及有关部门对企业改制方案的审核 。没有同级工会的审核, 政府及有关部门对企业改制方案不应批准。另外, 处理改制国有企业的劳动关系 , 必须从我国实际出创造和谐的社会环境。

(三)切实维护职工的劳动权利

我国《劳动法》以保护劳动者的合法权益为立法主旨 ,在国有企业改制中, 保证职工在改制后企业中的劳动权利得到落实也不例外。妥善处理好企业与职工的劳动关系是国有企业改制成功的关键因素之一 , 因此, 所有改制企业都应该在改制过程中充分保证职工的劳动权利。对改制中国有企业与职工的劳动合同, 承继企业应先予以全部承接,承继企业在整体接收原改制企业劳动合同的基础上,可对原劳动合同进行清理规范 ,依法变更或重签或续签劳动合同 , 以切实维护劳动者的合法权益。

(四)完善劳动争议处理制度

劳动保障部门对国有企业改制中的劳动关系应当进行及时的监督检查 ,对不符合有关法律规定的, 要责令其限期整改 。对拒不改正的企业可视情节轻重给予必要的罚款。同时 , 要加强劳动监察工作,逐步建立和健全处理劳动争议的调解和仲裁体系 。具体来说, 从以下方面着手进行 :(1)加强劳动监察 。运用法律手段纠正劳动关系主体的行为偏差 , 预防劳动纠纷 , 减少突发事件,维护社会稳定;对于严重违反劳动法律 、法规的行为, 依法惩治, 切实保护劳动关系双方的合法权益。 (2)尽快改革我国的劳动争议仲裁制度。国有企业改制中出现的大量的劳动争议, 都与劳动者权益受损有关, 而司法实践中的办案机构互相推诿现象时有发生 , 这与我国劳动争议仲裁制度不健全有直接联系 。目前, 理论界和实践部门对此呼声甚高 , 劳动争议的处理机构和制度都必须适应形势的需要进行改革。(3)要健全基层调解 、劳动部门仲裁和人民法院裁决三者之间相互协调、齐抓共管处理劳动,考虑职工权益的保护和企业效益以及社会的稳定 ,同时必须考虑改革的成本与风险等问题,尽可能减少企业改制过程中的社会负面影响, 以争议的组织网络, 通过这种网络, 使劳动争议依法得到公正及时的解决。

(五 )充分发挥工会的监督作用

在实践中 ,改制企业往往只将目光集中在如何实现资产的优化组合 , 而忽略职工的合法权益,使改制方案变成了企业单方的行为 。如在改制方案酝酿的初期, 企业对职工采取保密措施,待方案成型便突然推行 ,使职工无暇应对。其实这样的做法既不合法也不合理。首先, 程序合法是实体合法的前提 。其次,程序的不透明只能造成改制方案推行遇到重重阻力 , 因而也不合理。因此 ,在改制的过程中如果没有广泛征求职工的意见,即使方案本身是符合法律规定的, 也很难得到职工的理解和支持 。总之, 企业必须按照规范的民主程序才能保证改制顺利进行, 而工会也应尽职尽责地发挥监督作用 ,充分保护职工的合法权益, 真正依法起到工会的实际作用 。

(六 )完善社会保障制度

在国有企业改制中, 职工的养老、失业、医疗 、生育和工伤等社会保障缴费问题一直存在,要彻底摒弃 “企业办社会 ”的现象, 就必须建立和完善我国社会保障制度。国家将出台《社会保险法》,要求加快建设和完善社会保障体系 。依法扩大养老、失业 、医疗等社会保险的覆盖范围,各类企业及其职工都应参加社会保险, 要为失业者提供社会保障, 处理好职工失业和再就业的关系 ,要逐步推进社会保障的社会化管理, 实行退休人员与原企业相分离 ,养老金由社会服务机构发放,人员由社区管理, 从而使国有企业改制中职工再就业依法得到社会保障 , 解除后顾之忧。完善社会保障制度也是国有企业改制顺利进行的迫切要求。基于上述问题 ,应尽快构筑一个完备的劳动和社会保障立法体系。

【本文原载于《经济研究参考》2007年第68期】