浅谈破产清算中职工债权的保护

摘要： 在破产清算中，基于劳动关系产生的职工债权虽然位于第一清偿顺序，但由于要优先清偿担保债权，且为了破产程序的顺利进行，破产费用和共益债务随时清偿，由于担保物权具有优先受偿性质，担保制度被世界各国广泛应用，通常情况下进入破产清算程序的企业的多数财产都被赋予了担保物权，因此即使职工债权在普通债权清偿中位于第一顺位，由于无担保权利负担的财产所剩无几，加之我国目前破产清偿率普遍偏低，职工债权难以得到充分满足，破产清算中职工债权保护仍然存在不周。比较法上可资借鉴的经验是采用劳动和社会保障制度对职工权益进行保护，在破产程序之外解决职工债权的保护问题。

关键词：破产   职工   劳动债权

一、问题提出

破产清偿中债权的清偿优先顺序问题是破产法的核心，也是现代商业社会基本的文明体现。职工权益保护问题已经成为中国破产法进化的“元问题”。1986年的《企业破产法》中立法者将职工债权置于绝对优先的位置，甚至在当时“欠国家的钱必须优先偿还”的普遍社会观念下将其放在税收债权之前，可见职工问题对破产法影响之深。职工债权与担保债权发生冲突时何者处于优先顺位的问题一直颇具争议。以公平清偿为原则的破产制度与以个别优先清偿为原则的物权担保制度在一定程度上存在对立，破产程序中除了担保债权，还存在破产费用和共益债务、职工债权以及税收债权等优先权。职工兼有债权人和劳动者双重身份，对其设置有效的破产保护机制在现代各国破产法律制度中均占有重要位置。为了保障职工债权的充分清偿，维护职工的合法权益，一方面，必须在立法上提升职工债权清偿顺序。另一方面，要注意和劳动与社会保障法的衔接，进一步健全职工债权保护体系。

目前破产法的有关规定对职工债权的保护主要体现在以下几个方面：第一，清偿顺序上，根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）第113条的规定，职工债权位于破产债权中的第一顺位。第二，生效的特殊性上，职工债权无需申报即可生效。第三，特殊规则上，为了解决历史遗留问题，《破产法》设计了一种特别的制度对破产企业的职工权益给予了保障。在《破产法》颁布之前，此规定仅仅适用于国企的“政策性破产”。根据1986年的《企业破产法》规定申请破产，时间长且要求多，担保债权处于绝对优先的位置，这使得破产清算中在清偿担保债权后，破产企业的财产几乎寥寥无几，面对当时严重的下岗职工问题无能为力，由此诞生了“政策性破产”。“政策性破产”和普通破产程序的根本区别就是将对破产企业职工的安置摆在首位，职工债权相对于其他任何债权都处于绝对优先的地位，这和破产法追求债权人平等受偿的制度目的相背离，并不符合破产法的基本精神，对于其他债权人来说不可谓公平。《破产法》第132条系从稳定大局和维护社会稳定的角度出发，对职工权益作出的特殊制度设置。这种制度安排突破了别除权优先于法定一般优先权的惯例，是社会转型时期破产别除权制度的特例，而非常态。职工债权的保护问题在1986年《企业破产法》的制定过程中发挥着十分重大的影响，随着20世纪80年代开始的国企改革的进一步深入，1986年通过的《企业破产法》已经无法应对改革实践中出现的实际问题。我国国企体量庞大，但是经营效率却远不及民营企业，改革势在必行的大背景下如何维护好国企职工利益就显得格外重要。为了使国企改革得以顺利推进，减少改革阻力，此种“政策性破产”才应运而生，导致破产清算形成了两条路径，一是“政策性破产”，另一条则是“依法破产”，这种双规并行的局面可以说是特殊时代为了减少国企职工因失业而遭受损害的产物，从今天的眼光看，这种制度显得不伦不类，因为不符合担保制度的原理。有学者对“政策性破产”提出了很多批评意见，首先，“政策性破产”将职工放在过于优先的地位，这违背包括所有债权人一律平等原则在内的现代破产法基本原则；其次，“政策性破产”未能将所有担保债权和非担保债权平等对待，因此也违背担保法和其他有关法律和法规的精神；再次，该政策仅适用于某些试点地区的国有企业，而不适用于其他地区，因此严重违反市场竞争的基本原则，也违背中国政府加入世贸组织时做出的承诺。“政策性破产”是独立于1986年《企业破产法》之外的单独制度设计，《破产法》颁布之后新形成的职工债权则不具有优先性，这也是平衡双方利益的结果，各方均进行了一定程度的妥协。破产制度的构建是中国改革开放背景下引入市场竞争机制的必然选择，在一定程度上可以称破产法为市场经济的宪法。一些国企由于历史或者政策的原因经营不善而导致亏损，依靠财政拨款苟延残喘，日积月累，财政也不堪重负。改革开放以后财政的“断奶”措施使得一大批国企面临困境，当时的政府主要是通过“关停并转”等行政措施来解决此类困难企业的问题。然而要想实现资源的有效配置，必须保障市场主体的有序进入和退出，破产清算可以使资不抵债、严重亏损、产能过剩的企业从市场中顺利退出，在企业无力清偿到期债务时，通过法院主导的一系列的程序使债务人企业和债权人之间的冲突得以化解，防止债务风险累积引发更多更大的社会危机，了结掉债权债务关系，保障债权人最大程度上实现其债权，使社会资源能够尽早流入市场中最需要的地方，发挥其最大的价值效用。破产事实上就是要给破产企业的债权人一个井然有序的偿债安排，这对全体债权人来说是最快捷高效也是最大程度上保障公平的一种制度设计，在现代社会里，破产是在司法主导下对各方利益主体妥善分配的一项文明商业安排。在传统的中国儒家文化中，父债子还，子债父偿，债的清偿已经脱离了纯粹的法律义务，而上升为一种更为严苛的道德要求，如果通过破产清算程序了结债权债务关系，会面临一种观念上的负担，因此，破产程序的启动就面临着十分强大的观念阻碍，破产程序难于推进，我们应当正视其存在并最大程度上肯定其对于市场经济的商业价值，破除传统文化中对于“欠债不还”的耻辱感，摒弃司法实践中的“谈破色变”现象。破产法以公平、公正、效率作为自己的价值追求，在以法治化手段处理僵尸企业的问题上发挥着不可磨灭的作用。破产企业职工作为一类地位特殊的债权人，应当予以妥善安置，在职工安置问题上，政府不能也不应当放任不管，必须考虑职工的后续安置问题，而不是以一次性货币资金补助作为解决之道。总的而言，立法还是考虑到既有的担保物权体系，倾向于不破坏担保制度。事实上，《破产法》第132条并不违背物权法定原则，这种做法也并不会导致担保物权效力的减损，遑论动摇担保制度的根基。因为能适用该条款的《破产法》公布前所发生的劳动债权仅仅是具有阶段性的一小部分，即便清偿劳动债权的同时牺牲了部分担保债权人的利益，该部分牺牲仍然是在可控范围内的，这种有限度的优先并不会损及整个担保大厦的基石。但这种折中解决方式看似兼顾了担保债权人和破产企业职工的利益，实则鱼和熊掌都不可得。因为即使是历史特定时期形成的职工债权，其优先性放在今天已不具有普遍适用的意义。至于职工债权的保障，立法者当时的想法则是寄希望于后续配套的社会保障制度的及时健全，然而事与愿违，太多的问题挡在改革者的面前，当今破产清算中的职工债权保护仍然存在许多需要加强的空间，需要实务界与学术界共同发光发热。

二、原因分析

虽然基于劳动关系产生的职工债权位于破产债权第一清偿顺序，在破产债权分配时优先受偿，但和担保债权相比，归根结底只是普通破产债权，并不具有优先性，在破产清偿率普遍偏低的现实情况下，职工债权获得充分清偿的概率十分之低。

据资料显示，我国的破产企业债务清偿率平均不到8%，甚至有很多无财产而申请破产的企业。从2019年世界银行发布的《2020年营商环境报告》中可以看出，我国的“回收率”测算值为36.9，而日本的“回收率”测算值是92.4，具有进一步提升的空间和可能。“回收率”作为“办理破产”这项一级指标下面的二级指标，可以体现出一个经济体办理破产的能力，进而体现对债权人保护的强弱程度，并反映营商环境的优劣。由于企业在不能清偿到期债务时，担保债权有极大可能无法获得清偿，因此“回收率”指的是担保债权的“回收率”。在我国目前的司法实践中，可能影响担保债权实现的其他优先权主要包括税收债权、建设工程价款优先受偿权、执行程序中购房者的物权期待权、非法集资损失等等。影响担保债权实现的另一个因素是担保权暂停行使的有关规定。对没有使用需要的财产就不必暂停担保权的行使，而应当及时变卖清偿担保债权人。在当前我国破产清偿率偏低的现实情况之下，企业名义上虽已破产，实际上却无产可破，与通常具有巨额可处置资产以供清偿的破产重整案件相比，进入破产清算案件的企业往往已无太多可供支配的资产，这意味着绝大部分普通债权得不到完全清偿。在目前的清偿优先顺位规则之下，职工债权可以说是在狭缝中求生存，因此基于十分现实的考虑，必须特别突出地强调破产清算中职工债权的优先性。

我国目前的社会保障制度仍不够健全，与市场主体退出市场相配套的措施还不够完善，对破产清算中职工债权的保护存在不周延、不充分的问题。对职工债权的充分清偿问题关系到社会整体公平与稳定，在大时代下，小人物的生存问题更加值得关注。相较于宏大的时代命题，小人物更加关注的是个体的温饱问题。时代的一粒灰，落在个人头上，就是一座山，关系到劳动者生存利益的职工债权应享有优先于担保债权的清偿顺位。从现实层面看，原因主要有劳动者谈判能力弱、工薪阶层对工资风险的承受能力弱以及职工通过司法或者仲裁等手段追讨工资不具有经济性等等。即使小如蝼蚁，也有为自己争取权利的权利。某家企业破产对于瞬息万变、每天都有新兴市场主体诞生的整个市场体系来说可能是微不足道的，但对于企业的每一个职工来讲，这关系到其个人及家庭的生存发展，给与再多关注都是不过分的。中国社会转型过程中，市场对于破产法的需求越来越高，法学界也越来越重视对破产法的研究，对于面临破产清算的僵尸企业而言，大不了就是从头再来，但是对于因企业破产而失去工作的一个个职工来讲，失去的不只是一份工作，还意味着失去住房、养老、医疗和奖金等所有的相关福利。尤其是对那些勤勤恳恳工作几十年，将青春奉献在工作岗位上的老员工来说，企业破产可以称得上是灭顶之灾。在经济形势受到大环境影响的情况下，重新谋求就业机会是十分艰难的，甚至有一些单位招聘临时聘用人员和劳务派遣人员，都要求三十五岁以下，只要年龄过了界限就一刀切式地拒绝提供就业机会，我想这对一个刚因公司破产而失业的人而言，足以灭杀其人生所有的火苗。人近中年，上有老，下有小，孤独无从避免，因为每天一睁开眼睛，周围都是要依靠他的人，却没有他可以依靠的人。年轻时候的梦想，已经变得遥不可及，年轻时候的朋友，有人堕落，有人疯了，打工人每天在城市的各个角落里奋斗，或在生产流水线上作业，机械地重复日复一日的麻木动作，或在小小的格子间加班，每个月苦苦等待发薪日的到来，最后企业破产，所有人作鸟兽散，而企业尚拖欠工资未付，他需要这笔钱去还每个月的按揭贷款或者交租房的租金，去支付家里老人的赡养费，如果不幸是个已婚族且有孩子的话，他还需要这笔钱去给自己孩子交学费和生活费，他自己每天还要吃饭，要坐公交，但这些都会因为没有钱而无法实现，一分钱难倒英雄汉，因此对破产清算中的职工债权给与再多关注都是不过分的。与企业相比。职工本就处于相对弱势的地位，如果在企业破产清算时其债权都无法得到足额且及时的清偿，职工更无法对其他权益能得到保护产生期待的可能性。相对于工资债权人而言，对特定财产享有担保物权的担保债权人更有资力去调查债务人的资信情况、财务状况，也更有能力预测贷款的风险。对特定财产享有担保物权的债权是债权，普通劳动者在企业辛辛苦苦赚的血汗钱就不是值得保护的债权了吗？这关系的不是几个劳动者，而是事关千百万个企业背后的劳动者切身利益的大事。我们发展社会主义市场经济，不应该仅仅关注宏大叙事下的企业，应该将更多的目光放在作为企业细胞的每个具象的个体身上，真正贯彻落实以人为本的新发展理念，让人民共享发展福祉。职工债权如果无法得到妥当的保护，可能引发严重的社会矛盾与公共危机，也必定严重影响市场经济的运行效率，结果很可能是公平与效率都不可得。在企业破产时，职工债权的保护需要破产法和劳动与社会保障法共同织就保护网，多措并举，从而实现个体与集体互相促进的良性发展，维护社会公平，保障社会稳定秩序。

三、解决路径

对职工债权进行充分保护的必要性和正当性前已论及，但是从原因分析中我们可以看到，将职工债权全部放在担保债权之前优先清偿与保护劳动者合法权益两者之间并没有必然的逻辑关系，职工债权与担保债权在清偿上的矛盾也不是一对彼此对立的无法调和的矛盾，且在目前我国的破产制度之下，担保债权的清偿率尚且不足，职工债权的清偿更不必提。因此，要想实现对职工合法权益的维护，就必须从别的路径下手，将眼光从破产法的视野中解放出来，从比较法的路径入手，将目光投放至与职工权益保护关系更为直接和密切的劳动法与社会保障法上去。在职工权益保护的问题上，破产法只是其中的一环，单纯依靠提升破产程序中职工债权的清偿顺序是远远不够的，并且不是根本的解决办法，只有从源头上解决拖欠职工薪酬的问题，才可能避免将职工债权拖延到破产程序中来，并以损害担保债权的优先性为代价为职工债权提供并不十分强大的保护，这种治标之策显然是不妥当的。市场经济中，债务的清偿是经济流转和市场信用的保障。破产清偿中各债权和费用的优先顺位问题似乎只是一个小小的问题，却关系到整个金融市场的秩序和社会经济的平稳运行，有可能牵一发而动全身，因此必须站在大局考虑。对于市场的正常运行而言，债的消灭与债的发生同样重要。债如果无法消灭，则无从产生，在市场经济中，要保障债的消灭，破产清算是必不可少的一种程序。通过破产清算，将一个市场主体的法律资格消灭，并了结既存的债权债务关系，清算被市场经济抛弃的企业，以减少市场主体退出成本，畅通市场主体退出渠道，最终实现市场主体的优胜劣汰、优化营商环境、实现资源的有效配置、完善社会主义市场经济体制。

原先“政策性破产”中的特殊规定是基于困难职工生存需求的考虑而采取的，存在其适用的特定历史环境，即国企破产之后下岗职工的就业问题及其引发的一系列严重社会问题。在计划经济向市场经济转型过渡的特殊时期，确具有相当程度的合理性。但是，对于此规则的适用仍然应当限定在一定范围。最终审议通过并出台的《破产法》并未延续这一立法精神，而是将具有优先性的职工债权的范围限制在《破产法》颁布之前形成的职工债权，从一定程度上可以说是“回到正轨”。对于担保债权人来说，企业的职工债权信息是难以获取的，并且强行期望企业的债权人调查此类内部信息以避免债权可能无法回收的风险，无疑是一种过分的苛责，也不符合社会主义市场经济建设的效率性要求，且与商法基本原则之一的交易迅捷原则相背离，商事交易贵在简便迅速，快速完成交易才能使商主体在相同时间内的交易次数更多，从而实现其营利的目的。法律作为行为规范，引导着法律主体的行为，如果将职工债权全部放在担保债权之前优先清偿，可能导致以银行为代表的一类债权人为避免清偿不能的风险，顺势调整自己的行为，倾向于更审慎地与市场主体进行交易，设置更高的交易门槛或提出更严苛的交易条件，甚至会拒绝与有拖欠职工薪酬行为的企业进行交易，无疑会打击市场投资热情，恶化市场经营环境，社会闲散资金无法得到利用，长期来看不利于市场经济的长足发展，与促进社会主义市场经济繁荣的立法目的背道而驰，实际上产生的社会效果反而不利于企业职工的权益保障。尤其是在我国银行类的债权人本就处于优势地位的现实情况下，普通的民营企业在寻求借贷机会时往往处于十分被动的地位，取得银行贷款原本就是难于上青天的一件事，即使在克服千难万险之后获得了银行贷款，通常也不得不背负着高强度的利息压力，正是由于小微企业面临的这种“贷款难”现象在现实的商业社会中已太过突出，我国政府一直致力于打造公平营商环境。当然，从债权人利益维护的角度出发，选择优质债务人无可厚非，毕竟债权人的存在对于市场经济是不可或缺的，如若不对债权人的合法权益进行充分的保护，市场经济将失去其赖以循环的血液——资金。我们必须保护好债权人和担保人，诚然，如果我们不从纯粹的商业角度看，会认为债权人实在称不上是一个“好人”，尤其在企业面临破产清算时，债权人蜂拥而至申报债权，对濒死的企业“步步紧逼”，而担保人似乎也是“很傻很天真”的一类人，但正是债权人和担保人提供了经济运行的血液。在市场经济深入人心的今天，债权人是千千万万的，每一个社会成员都可能成为债权人，立法不考虑这样一个群体的利益，那它就不是一部好法律。站在企业的角度，如果职工债权可以优先于担保债权得到清偿，可能会起到反向诱导作用，反正最后进入破产清算程序之后职工债权具有优先性，那在拖欠薪酬上可能会更加有恃无恐，反而大大增加了职工债权被拖到破产清算程序中的潜在风险，使广大的职工群体陷入更为不利的情形，实在说不上是一个对破产企业、破产企业职工、债权人和国家有利的法律规则。  

虽然将职工债权列在普通债权的第一顺位仍无法保障其充分得到清偿，但这并不意味着在清偿顺序上赋予职工债权一定优先性对职工债权的保障毫无意义，因为清偿顺序仍然是破产清算中保障债权实现的第一道法律防线，具有不可忽视的作用。在我国目前的社会保障体系下，破产财产这一杯羹对职工债权的保护仍然是非常有必要的，破产企业所欠的基本养老保险和基本医疗保险费用对于劳动者的生存利益至关重要，因而将职工债权列在普通债权之前清偿的做法毋庸置疑，这一点是值得肯定的，但是破产法并不能提供保护劳动者的最终方案，破产法的主要任务也并非处理劳动关系，在破产法的制定过程中专门规定破产企业职工的问题仅仅是为了对反对破产法出台的声音作出回应，是一种为了消除阻力而不得已的妥协之策。作为保护劳动者的合法权益之法，劳动与社会保障法在保护劳动者权益方面更加适宜且名正言顺。从立法体系上讲，对破产企业失业职工的社会保障制度本身并不是破产法的组成部分。因此，破产清算中职工债权的保护问题归根结底是一个劳动法上的问题，其本质是对于职工权益如何保护的问题。职工代表大会和工会时而隐形或缺位，负责监督企业经营管理、维护企业职工合法权益的监事会作用未得到充分发挥，在企业拖欠职工工资、欠缴劳动保险费用等问题上作用微乎其微。劳动者要依法维权，仍然会面临举证困难、限制过多、诉讼成本过高等诸多现实掣肘，法律规定再完美，难以落实则会失去法律的生命力。劳动法没有爪牙，制裁作用微乎其微，应对我国现行的劳动法尽快进行修改，实现劳动法的与时俱进。中央和地方各级政府部门应当积极研究解决拖欠职工工资的方案，规范企业的工资支付行为，确保工资及时足额发放，从源头预防工资被拖欠，并加大执法力度，提高企业的违法成本，以保障破产法的顺利实施。在德国是采用劳动保障基金制度和解雇赔偿制度等对职工权益进行保障，将职工债权的保护问题妥善地解决在破产程序之外。提升职工债权清偿顺位只是当前社会现实之下的权宜之计，治本之策应当是推进我国企业信用体系建设，严格监管企业，约束企业欠薪行为，从源头上杜绝企业拖欠职工薪酬的现象，并通过健全我国的社会保障制度，尤其是尽快建立职工债权保障基金，使劳动者在一定时间内可以凭保险金得以生存，这和仅提升职工债权的清偿顺位相比，是更有利于保障劳动者合法权益的长久之计。法律的人文关怀正应该体现在这种地方，这也恰是最需要体现法律温度的领域，行于所当行，法律规则的设计亦应如此，方可体现法律的担当和有为。在立法上，从保障劳动者的最低生存需要这一目的出发，我国的破产法可以考虑将职工债权的优先受偿范围严格限定在一定范围内，同时为了交易安全的维护，可以规定最高清偿额度及最长清偿期限。

       企业破产时由担保债权人去承担本应由企业甚至政府承担的责任，这对担保债权人不可谓公平。在司法实践中，因为公共政策和特殊群体利益的考量，即使设定了担保物权，担保债权人实现其债权仍然存在较多的不确定性因素，比如各种优先受偿权的存在致使担保功能无法正常发挥，担保制度相关规定的立法目的有落空之虞。“在担保债权获得全额清偿前，未经担保权人同意，管理人不得将此款项用于任何其他支出或债权清偿，包括职工债权的清偿。”我们必须充分认识到，职工债权保护的责任主体是企业和政府，担保债权人则无此义务，担保债权人应尽的责任和义务不包括考虑破产清算企业的职工，作为破产企业的债权人，其考虑的是在企业进入破产清算程序时能在多大程度上实现自己的债权，维护自己的利益。对依法实施破产的某些国企而言，在处理其历史遗留问题时，政府负有不可推卸的责任，要让改革发展成果更多惠及全体人民，而不能让某些群体沦为改革的牺牲品。改革于国于民大有裨益，但是不能以牺牲特定群体的利益为代价，改革不可避免地会涉及到不同群体利益的调整，既得利益者不想蛋糕被重新分割，新的群体又需要重新划分利益格局，在这样的情况下，我们要制定一系列的改革配套措施，使新旧政策平缓过度，减少改革的阵痛。在明确了责任主体之后，就可以双管齐下解决破产企业职工债权的保护问题，企业是首要的责任主体，职工权益保护的第一守门人。企业内部应建立健全工会等组织，维护全体职工共同利益。政府应当健全社会保障制度，发挥兜底功能和作用，为职工债权的实现守好最后一道防线，既不损害担保债权人的合法权益，同时也为职工债权提供充分的保护。具体来说，政府应当监督企业尽可能保障职工工资的正常发放和保险的正常缴纳，在企业进入破产清算程序而无力清偿时由政府财政来保障职工债权的实现，通过设立专门的破产职工债权保障基金，列入政府财政支出项目。如果社会保障制度完全可以承担起保障具有强烈生存利益属性的职工债权的重任，从而覆盖掉职工债权优先性能够保障的部分，则不存在职工债权还要从一般所剩无几的破产财产中分一杯羹的问题，也不必担心损及担保债权人的合法利益，债权平等原则不至因政策性考量而屡屡被打破。破产审判的职能之一就是保障弱势群体的合法权益。要保护破产清算中的职工债权，徒破产法不足以自行。在我国经济条件成熟、社会法臻于至善之时，国外的立法或许可资借鉴，依托民法、破产法、劳动与社会保障法等，形成一个相互协同、内在协调一致的完整职工债权保障体系。