摘要：为避免劳动者在遭受意外伤害时因赔偿给付不足而陷入困境，2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第四十一条、第四十二条规定了工伤保险先行支付制度，2011年又通过《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对这一制度进行了细化和完善。但是由于条文本身的漏洞以及相互之间的衔接矛盾，使得该制度在确立六年以来一直难以得到有效的落实。因此应进一步完善工伤保险先行支付制度的内容：明确该制度的适用时间、简化其适用条件、合理划分追偿对象和追偿范围，从而更好的保障工伤劳动者的合法权益。

  关键词：先行支付  工伤保险  工伤保险待遇

作为一种社会救济形式，工伤保险先行支付制度可以说是我国工伤保险救济立法领域的一次制度创新，它充分体现了以人为本的价值理念并将国家纳入社会保险责任主体范围，其在保护工伤职工合法权益方面具有不可替代的积极作用，因此不宜弱化对工伤保险先行支付制度的实施。

一、我国工伤保险先行支付制度的概述

（一）工伤保险先行支付制度产生的背景

按照《工伤保险条例》及《社会保险法》的有关规定，我国从立法上强制用人单位为其职工缴纳工伤保险费，以便职工在因工受伤或者患职业病时能够得到及时有效的救治和补偿。但有关用人单位不为其职工缴纳社会保险费的法律后果仅在《社会保险法》第六十三条有所体现，即由社保征收机构责令限期缴纳或者补足。工伤保险先行支付制度的弱强制性和弱惩治性使得用人单位的违法成本明显低于其违法收益，实践中出现了大量用人单位不为其职工缴纳工伤保险费的情形。此时遭受工伤的职工无法向社保经办机构申请工伤保险待遇，而只能向违法的用人单位或者侵权的第三人主张赔偿，结果往往是工伤职工经过漫长而艰辛的诉讼程序仍求偿无门，以致延误救助和治疗。在这一背景下，工伤保险先行支付制度融合雇主责任和国家责任得以产生，即国家不应该仅对社会保障工作的组织具有责任，还应当对社会保险基金起到实质的监督作用、对公民的社会保险权利起到实质的保障作用。

（二）工伤保险先行支付制度的内涵

《社会保险法》仅对工伤保险先行支付制度的框架进行了设置，《暂行办法》在此基础上规定了先行支付的申请条件、申请程序和追偿方式等内容，但二者均未对先行支付的内涵进行界定。根据《社会保险法》第四十一条、第四十二条的规定，工伤保险先行支付制度是指职工在工作过程中发生工伤事故，而用人单位未依法为其缴纳工伤保险费且拒绝向其支付工伤保险待遇或者职工由于第三人的原因导致工伤，而第三人拒绝支付医疗费或者无法确定第三人时，由工伤保险基金向工伤职工先行支付相关费用，工伤保险基金完成先行支付后由社保经办机构向最终的义务主体——违法的用人单位或者侵权的第三人进行追偿的制度。

由此可知，工伤保险先行支付制度作为国家对工伤职工合法权利予以救济的有效途径，其客体是工伤职工的社会保障权，其权利主体是工伤职工，即工伤职工有权向社保经办机构申请工伤保险先行支付，义务主体是社保经办机构，即对符合工伤保险先行支付的请求社保经办机构应予以支持。但是，社保经办机构并不是最终的责任主体，其通过先行支付行为完成垫付后有权向最终的责任主体进行追偿。可见，工伤保险先行支付制度包含先行支付和追偿两个环节，其中先行支付是基础，其需要满足一定的条件和程序，追偿是保障社保基金安全的重要内容，是对最终责任主体的惩治途径。

（三）工伤保险先行支付制度的类型

有关工伤保险先行支付的类型，学界存在不同的划分标准。从《社会保险法》第四十一条、第四十二条规定的内容来看，工伤保险先行支付制度包括两种类型：一是职工因工受伤但用人单位未依法为其缴纳工伤保险费，二是职工因第三人侵权造成工伤但第三人拒绝支付医疗费或无法确定第三人。从现有的法律规定来看，两种类型的工伤保险先行支付在范围及适用条件上均存在差异：前者先行支付的范围是工伤保险待遇，后者先行支付的范围是工伤医疗费用；前者的适用条件是职工发生工伤但用人单位未为其缴纳工伤保险费，并且经过工伤认定后用人单位拒绝向其支付工伤保险待遇，后者的适用条件是第三人侵权导致工伤，经过工伤认定后第三人拒不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人。只有在满足相应适用条件的基础上，工伤职工才能获得相应范围的先行支付。

二、工伤保险先行支付制度的现状及存在的问题

（一）工伤保险先行支付制度的现状

1.立法现状

就工伤保险先行支付制度的立法总体而言，2010年出台的《社会保险法》首次规定了社会保险先行支付制度，2011年颁布的《暂行办法》对先行支付的申请条件、支付范围等进一步具体化，2012年重新修订的《工伤保险经办规程》对先行支付的申请及支付流程进行了细化。具体说来，《社会保险法》第四十一条、第四十二条是工伤保险先行支付制度的法律渊源，其通过规定两种类型的工伤保险先行支付制度对我国工伤保险制度进行了划时代的创新，并通过这两个法律条文对工伤保险先行支付制度的申请条件、申请范围进行了总体界定，《暂行办法》列举了职工及其近亲属申请工伤保险先行支付制度的几种情形，并对社保经办机构的处理程序进行了细致的规定，如社会保险经办机构收到职工或者其近亲属提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利。此外，虽然各省市也纷纷根据自身实际情况出台了一些细则，但制定地方性实施办法的地区数量仍十分有限。

2.实施现状

自2011年7月1日实施以来，工伤保险先行支付实践已届满六年，各省市相继发生了先行支付的案例，虽然该制度在一定程度上保障了工伤职工的合法权益，但实践中仍存在“落地不畅”的窘境，甚至被视为“僵尸条款”，2012年的“袁群彦诉乌鲁木齐市社保局案”和2013年的“王栋梁诉忠县医保局案”均是最好的见证。今年来工伤保险先行支付制度随着实践的发展日益得到完善，但仍存在众多分歧。为考察该制度的实践效果，笔者在中国裁判文书网上进行了一系列的检索，以“工伤保险”“先行支付”为关键词检索到的案件一共有4169件，尤其是2011年《社会保险法》和《暂行办法》实施后数量迅猛增长，再加入年份2017检索到的案件共515件，其中二审和再审的就有265件。从司法实践的结果来看，工伤保险先行支付制度并没有达到预期的效果，工伤职工从主张诉求到最后实现诉求往往需要经历一个漫长的过程，在这个过程中不仅无法及时得到救助和补偿，反而需要额外支付主张权利的各项费用。

综上所述，我国工伤保险先行支付制度的立法现状和实践现状不容乐观，虽然其加大了对未参保职工的工伤保护，为工伤职工提供了更为及时的法律救助，一定程度上减少了工伤职工的讼累，但该制度仍然存在强制性不足、用人单位易拖延支付、工伤待遇保障困难以及惩罚性较弱等特点。

（二）工伤保险先行支付制度存在的问题

工伤保险先行支付制度被视为我国工伤保险立法领域的一大亮点，自确立以来就受到了理论界和实务界的普遍关注，原因在于该制度对于保障工伤职工的生存权具有重要的现实意义。但先行支付制度在理论上因法律条文不完备而存在诸多缺陷，导致其实施中暴露了很多问题，因而无论是理论上还是实践中都缺乏坚实的基础。

1.工伤保险先行支付制度的适用时间规定不明

《社会保险法》第九十八条规定：本法自2011年7月1日起施行；《暂行办法》第十八条规定：本办法自2011年7月1日起施行。可见，二者有关工伤保险先行支付制度的适用时间规定一致，但此处的2011年7月1日因指代不明在理解上依然存在众多分歧。从司法实践的结果来看，对于此处适用时间的理解存在以下几种：一是认为2011年7月1日指发生工伤事故的时间，二是认为指工伤申请时间或工伤认定时间，三是认为指案件还未审结、工伤职工还未获得工伤保险待遇的时间。

以“信永杰诉青岛市社会保险事业局履行先行支付社会保险基金”案为例：信永杰是青岛华通盛印刷有限公司的职工，但是没有与公司签订劳动合同，公司也没有为其购买社会保险。2010年12月1日信永杰在工作中受伤；2012年1月16日青岛市人力资源和社会保障局认定信永杰所受伤害为工伤；2012年5月17日青岛市劳动能力鉴定委员会鉴定信永杰为伤残六级。但由于公司拒不向信永杰支付工伤保险待遇，该纠纷经历了仲裁和一审判决，最终由公司向信永杰支付未签订劳动合同的二倍工资以及各项工伤保险待遇。但是法院在强制执行过程中查询不到公司的财产线索，于是在2013年11月29日作出终结执行程序的裁定。2014年12月24日信永杰向青岛市社会保险事业局申请工伤保险先行支付；2014年12月25日青岛市社会保险事业局认为信永杰的情形不符合工伤保险先行支付的申请条件，作出了《工伤保险基金不予先行支付决定书》。信永杰对此不服提起了行政诉讼，请求撤销不予支付决定书。由于对工伤保险先行支付制度的适用时间存在不同的理解，一审法院认为工伤保险先行支付制度调整的是2011年7月1日后发生工伤事故的工伤待遇支付，原告信永杰工伤事故发生在2010年12月1日，不符合申请先行支付工伤保险待遇的情形，因此判决驳回了原告的诉讼请求；二审法院基于相同的理由判决维持原判；但再审法院认为，信永杰被认定为工伤的时间和法院出具终结执行程序裁定的时间均在2011年7月1日之后，因此信永杰所受工伤符合申请社会保险基金先行支付的条件，因此支持了原告的诉讼请求。

从案件的全部过程来看，主要争议焦点在于工伤保险先行支付制度的适用时间，虽然再审法院支持了原告的诉讼请求，但是是基于工伤事故认定和终结执行程序的裁定均发生在2011年7月1日之后而做出的判决，理由比较含糊，理论上还是没有提供一个统一的适用标准。由于法律规定的不明确，司法实践中很多判决也对这个问题进行了回避，这也导致了众多同案不同判的情形。

2.工伤保险先行支付制度的法律规定存在歧义

《社会保险法》第四十一条、第四十二条是有关工伤保险先行支付制度的核心。其中第四十一条第一款规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。第四十二条规定由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。这两个法律条文是对前述两种不同类型的工伤保险先行支付制度的规定，对工伤保险先行支付的司法实践起到了重要的指导作用。但是，随着时间的推移，该制度在实施过程中暴露出很多问题，尤其是法律规定的不完备导致了大量理解上的歧义。主要表现在以下三个方面：

第一，对工伤保险先行支付范围的理解存在歧义。法律规定的用人单位未缴纳工伤保险费情形下的工伤保险先行支付范围为“工伤保险待遇”，第三人造成工伤情形下的工伤保险先行支付范围为“工伤医疗费用”。二者对工伤保险现行支付范围的规定不一致，导致了司法实践中的不同理解，尤其是对第四十二条的“工伤医疗费用”实践中存在两种观点：一种认为工伤保险基金先行支付的是工伤保险待遇，社保经办机构有权对其中的医疗费用进行追偿；还有一种观点认为工伤保险基金只先行支付工伤医疗费用，对其他的保险待遇不予支付。理论上的分歧直接导致实践操作的相互冲突与矛盾，进而导致社会不公平现象。

第二，对“第三人”范围的界定存疑。法律所规定的第三人造成工伤情形下的工伤保险先行支付制度中的“第三人”不甚明确，甚至容易引起误导。法律意义上的“第三人”通常是指除了直接参与法律关系的当事人之外的其他主体，《社会保险法》第四十二条没有明确“第三人”涵盖的范围，从体系解释的角度来看，此处的“第三人”应该是指用人单位与工伤劳动者之外的其他主体。那么是否包括用人单位的其他职工以及受害劳动者的其他近亲属呢？从《侵权责任法》以及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定来看，雇员致人损害，一般由用人单位承担责任。若将雇员划入“第三人”范围，则社会保险基金先行支付后可以向雇员追偿，这对雇员存在明显不公。另外，在因受害职工近亲属原因造成工伤事故的情形中，由于近亲属的财产与工伤职工的财产难以区分，如果认为受害职工近亲属属于“第三人”的范围，工伤保险基金在先行支付之后再向近亲属追偿，在社会道德和情理层面容易受到质疑。对此有两种观点：一种观点认为应直接将近亲属排除在“第三人”的范围之外；另一种观点认为近亲属也属于第三人范围，但是工伤职工近亲属在追偿环节享有豁免权。但究竟取何种观点，理论上尚无统一，司法实践也往往是同案不同判。

第三，工伤保险先行支付的申请条件缺乏认定标准。法律规定的用人单位未缴纳工伤保险费情形下的工伤保险先行支付的申请条件是“用人单位不支付的”，第三人造成工伤情形下的工伤保险先行支付的申请条件是“第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的”。此处的两个“不支付”和一个“无法确定”具体如何认定缺乏一个明确的标准，进而导致申请人在申请先行支付时存在较大的举证难度。对于用人单位“不支付”这一情形，《暂行办法》第六条列举了四种情形，包括用人单位被依法吊销执照或撤销登记、用人单位拒绝支付或者经过仲裁、诉讼后职工仍不能获得赔偿等情形，但是对于上述情形之外的其他状况如何认定仍然处于空白，对于第三人“不支付”和“无法确定”这两个概念，《社会保险法》和《暂行办法》均未作出任何规定。

3.先行支付类型混同下的追偿机制不明确

《社会保险法》规定了两种不同类型的工伤保险先行支付制度，即用人单位未依法缴纳工伤保险费情形下的先行支付和第三人原因造成工伤情形下的先行支付，这能够有效指导实践操作。但是立法者完全忽视了工伤保险先行支付的类型混同，即第三人原因造成工伤且用人单位没有缴纳社会保险费这一情形。此时司法行政部们应当按照社会保险法第四十一条还是第四十二条的规定处理并无定论，由于二者对工伤保险先行支付制度的支付范围及适用条件规定不同，因而也容易造成社会不公。在因第三人造成工伤的情形下，无论最终适用哪一条规定，在工伤职工无法获得工伤保险待遇的情况下，都由工伤保险基金承担先行支付义务，但是先行支付的范围是“工伤保险待遇”还是“工伤医疗费用”以及社保经办机构先行支付后应该向谁追偿存在疑问。在第三人造成工伤并且用人单位未为其职工缴纳工伤保险的情况下，如果按照第四十一条的规定向用人单位追偿，则不能体现对侵权第三人的责任追究；若按照第四十二条的规定向第三人追偿，则无法体现对未参保用人单位的惩罚。

三、域外工伤保险先行支付制度的考察

作为工伤保险制度的重要组成部分，工伤保险先行支付制度在维护工伤劳动者合法权益、保护其生存权、促进社会和谐稳定方面具有重要的作用。自工业革命以来，各个国家和地区也纷纷进行了工伤保险立法，为工伤职工提供多种救济途径，其中尤以德国、英国、日本及我国台湾地区较为典型，其对工伤损害救济的立法积累了丰富的经验，立法相对成熟，上述国家和地区的工伤保险制度对于完善我国的工伤保险先行支付制度具有重要的参考价值。

（一）德国的工伤保险救济制度

德国是工伤保险制度的诞生地，也是世界上最早实现工伤保险制度的国家。德国最早在1884年颁布了《事故保险法》，1885年建立了工伤保险同业协会，工伤保险同业协会承担着社保经办机构的职能。德国工伤保险制度最显著的特征是对劳动者的职业安全进行最大限度的保障，同时最大程度的降低劳动者因职业伤害造成的损失，这是值得我们国家学习和借鉴的。德国不存在工伤保险先行支付这一制度，原因在于《德国社会法典》规定即使雇主漏缴或少缴工伤保险费，雇主也可以享受工伤保险待遇。即只要雇员在工作过程中发生损害，行业保险联合会就会向其支付工伤保险待遇，随后向雇主进行追偿。德国的工伤保险保障的对象较为广泛，只要劳动者与雇主之间存在雇佣关系，其就可以成为工伤保险的被保险人，即便雇主未为其缴纳工伤保险费。德国的工伤保险基金主要来源于四个部分：第一部分是征缴的工伤保险费，这也是工伤保险基金的最主要组成部分；第二部分是政府的补贴，即当工伤保险基金出现亏空时政府通过特殊补贴对基金进行补充；第三部分是由第三人支付的赔偿费，主要是因第三人原因造成工伤情形下第三人所支出的费用；第四部分是违法的用人单位所缴纳的罚款及滞纳金等。另外，德国还建立了意外支出备用金制度，即每年提取工伤保险基金的5%-10%作为备用金，在发生突发状况时以备支出。在德国，工伤职工申请工伤保险基金的条件较为简单，其工伤认定仅需医生经过简单的检查和询问后即可作出初步判断。

（二）英国的工伤保险救济制度

英国的工伤保险法规最早颁布于1897年，该规定保留了雇主的民事赔偿责任，但工伤职工只能择一行使。1946年英国颁布了《国民工业伤害保险法》，自此英国将工业保险的责任由雇主转移到国家。英国的工业保险范围也尤其广泛，存在劳动合同的职工与其他因客观原因无法订立劳动合同的自由职业者均在工伤保险所涵盖的范围内。英国没有单独设立工伤保险基金，其工伤保险待遇从社会保险基金中支出，社会保险基金来自于雇主、雇员和国家，其中大部分由雇主来支付，英国的工伤保险相关事务统一由卫生与社会保障部门来负责。英国作为福利国家，其工伤职工在申请工伤保险基金时无需承担举证责任，凡是在工作过程中发生的事故均被认定为工伤，反之雇主否认为工伤的要承担举证责任。

（三）日本的工伤保险救济制度

日本于1947年制定了《工伤保险补偿法》，其目的在于保障职工因事务上的事由或上班原因造成伤残、疾病或死亡时予以及时公正的救济。日本工伤保险制度中的法律举措主要包括预防和补偿两个方面，日本的工伤保险事务由政府的一个审议会负责处理，保险基金来源于企业缴纳的保险费和国库在预算范围内的补助。同样，日本工伤职工享受工伤保险待遇不需要以用人单位为其缴纳工伤保险费为前提。但是，日本为未依法缴纳工伤保险费的企业设置了严格的惩罚制度，一旦用人单位被认定为故意不缴纳工伤保险费，则其需要缴纳双重的费用，一是接受社保经办机构的追偿，二是补缴其应当为职工缴纳的工伤保险费。

（四）我国台湾地区工伤保险救济制度

我国台湾地区未单独进行工伤保险立法，也未在工伤保险部分专门规定先行支付制度，但其《劳工保险条例》和《职业灾害劳工保护法》等规定了工伤保险支付制度，劳动者在工作期间发生工伤事故，未缴费参保的用人单位应当承担劳动者自雇佣之日起到发生工伤事故时的工伤保险费用，此外还应当缴纳四倍到十倍以上的罚款。雇员向雇主请求赔偿但雇主拒绝的，雇员可以向劳动局请求工伤补偿，这是台湾地区工伤保险先行支付制度最直接的体现。此外，台湾的法律规定没有区分第三人原因导致工伤，即无论是否存在第三人因素，受害者获得先行支付的范围是一致的。与德国等国家相比，我国台湾地区的先行支付范围较小，仅为救济性而非补偿性。

通过考察域外国家和地区的工伤保险救济制度与我国的工伤保险先行支付制度会发现其有许多值得借鉴的地方，比如其工伤保险覆盖范围较广、资金保障机制较为健全、申请条件简单等。但这并不意味着我国要简单的复制粘贴其经验，而是在借鉴其经验的基础上结合我国实际情况探索出适合我国现状的制度。

四、我国工伤保险先行支付制度的完善建议

工伤保险先行支付制度因其充分体现以人为本的价值理念在制定之初就受到了理论界和实务界的普遍关注。该制度对处于弱势群体的劳动者给予了最大程度的保护，旨在让遭受工伤的职工得到及时的救治和补偿。但是由于工伤保险先行支付法律制度的不明确和不完善使得该制度在实施过程中的问题一一暴露，使制度的立法成效大打折扣。因此，要充分发挥工伤保险先行支付制度的立法功能和作用，有效减少司法实践纠纷，需要在着眼我国实际状况和充分借鉴国外有益成果的基础上，对我国的工伤保险先行支付制度予以完善。

（一）明确先行支付的适用时间，扩大工伤保险的覆盖范围

对于《社会保险法》第九十八条以及《暂行办法》第十八条规定的2011年7月1日起实施，不同的法院因不同的理解将其解释为遭受工伤时间、申请工伤时间、申请先行支付时间或职工尚未获得工伤赔付的时间，如此法院的解释空间过大会产生同案不同判的情形，最终影响司法权威以及制度的公信力。从德国、英国、日本及我国台湾地区的法律制度来看，其对工伤保险的保险对象没有设置过多的条件限制，只要与雇主存在雇佣关系（甚至某些不需要雇佣关系的存在），无论雇主是否为其缴纳了工伤保险费，其在遭受工伤后就可以申请工伤保险赔付。而对比我国，如果用人单位没有为其职工缴纳工伤保险费，职工发生工伤事故后便不能向社保经办机构申请工伤基金，而只能依据《工伤保险条例》的规定向用人单位申请相应的费用，但是处于弱势地位的劳动者在主张这一权利时往往会遭受各种各样的阻碍，使得其合法权利被架空。

笔者认为，我国工伤保险先行支付制度宜明确先行支付的时间，扩大工伤保险的覆盖范围，因而应当将先行支付的适用时间统一认定为劳动者经过工伤认定和伤残等级鉴定，但直到2011年7月1日还未能从用人单位或者第三人处获得工伤保险待遇。主要有两个方面的原因：一是能够将2011年7月1日以前受工伤但未能获得工伤保险待遇的职工纳入保障范围，扩大社会保险的覆盖面；二是能够更好的体现社会保险的国家责任，贯彻工伤保险先行支付制度的立法宗旨。

（二）制定先行支付实施细则，增强先行支付制度的可操作性

《社会保险法》第四十一条、第四十二条是我国工伤保险先行支付制度的核心条款，也是指导工伤劳动者和工伤经办机构处理相关事务的最主要条款，但随着实践的发展该条款暴露出越来越多的问题，先行支付的赔付范围、申请主体和申请条件均难以界定，大大降低了工作效率。

笔者认为，应通过制度实施细则进一步细化工伤保险先行支付制度的实施，增强先行支付制度的可操作性。首先，将工伤保险先行支付的赔付范围统一规定为工伤保险待遇，打破原先工伤保险待遇与工伤医疗费用的分化。从国外经验来看，工伤保险救济制度以保障工伤劳动者的家庭生活不受工伤事故的影响为目的，旨在维护社会的和谐与稳定。而我国现有的双重赔付标准不仅不利于对第三人原因造成工伤情形下的劳动者的救济，还容易导致社会不公，影响社会的和谐稳定。此外，在劳动者因工死亡的情形下可能不存在医疗费用，如果仅仅规定先行支付工伤医疗费用，则工伤职工近亲属将无法获得补偿，这是明显不公平的现象。其次，明确“第三人”的范围，尤其是界定用人单位其他职工和工伤劳动者近亲属与“第三人”的关系。笔者认为应当将用人单位的其他职工排除在“第三人”范围之外，但不得忽视其在主观故意或重大过失时的民事赔偿责任；而将工伤职工近亲属涵盖在第三人范围之内但赋予其在追偿环节的豁免权，当能在近亲属存在主观故意或者重大过失时需另行处理。最后，简化先行支付的申请条件，免除申请人的举证责任。从国外经验来看，申请人在申请工伤保险救济时一般无需承担举证责任，其甚至不需要经过专门机构进行工伤认定。而我国的先行支付制度规定工伤职工申请先行支付待遇不仅需要经过劳动和社会保障部门的工伤认定和专门机构的伤残等级鉴定，还需对“用人单位不支付”或“第三人不支付或无法确定第三人”进行举证，经过长时间的申请或诉讼，工伤职工难以获得及时的救济和补偿。因此，我国先行支付制度宜简化申请条件，减轻申请人的举证责任。

（三）完善先行支付追偿制度，确保工伤保险基金的安全

《社会保险法》第四十一条和第四十二条均规定了社保经办机构在先行支付工伤保险待遇后可以向最终的责任主体进行追偿，但是由于两种情形下的责任主体不同，也导致了先行支付类型混同下的追偿对象不明确，容易出现相互推责，影响工伤保险基金的安全。我国台湾地区的工伤保险救济制度没有区分第三人原因导致工伤，无论是否有第三人的介入，劳动者发生工伤后均由用人单位承担最终责任。笔者认为这有利于工伤劳动者获得及时的救济，但是不利于责任分担的平衡，我国应该在借鉴的基础上予以改进。当发生第三人原因导致工伤且用人单位未为其职工缴纳工伤保险费的情形下，由工伤保险金承担及时的赔付义务，再在用人单位与第三人之间合理分配最终责任，一来保障工伤职工获得及时的救济与补偿，二来对各方责任主体均予以惩罚。笔者认为将用人单位和第三人作为共同责任主体的前提下，由二者对工伤保险基金承担按份责任，其中属于民事赔偿的部分应当向第三人追偿，其他的工伤保险待遇则应当向未参保的用人单位追偿。

由于工伤保险先行支付制度顺利运行的前提是有充足的工伤保险基金，而我国工伤保险基金的主要来源是用人单位缴纳的工伤保险费，工伤保险制度的弱强制性又使得用人单位的违法成本较低，因此我国的工伤保险基金难以得到有效的保障。在借鉴国外经验的基础上，笔者认为应当加大力度保障我国工伤保险基金的安全。一是要加大对违法用人单位的惩罚力度，在用人单位不为其职工缴纳工伤保险费时给予高额的罚款；二是加大对保险基金欺诈行为的惩处，逐步实现工伤保险基金的统筹监管。

结语

自2011年7月1日实施至今，我国工伤保险先行支付制度已满六年，其在保障工伤职工合法权益、维护社会和谐与稳定方面起到了巨大的推动作用，也取得了一定的成效。但是先行支付制度属于初次立法，随着实践的检验发现其法律规定存在诸多问题亟需完善，立法者们也逐步正视工伤职工的求偿之艰辛。笔者立足于我国工伤保险先行支付制度的立法实践和司法实践，在考察国外有关经验的基础上提出了一些自己的思考，以期更好的保护工伤职工的合法权益，有效兼顾公平与效率。

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